Právo v ochraně přírody

Ochrana přírody 4/2017 — 26. 8. 2017 — Právo v ochraně přírody — Tištěná verze článku v pdf

K vybraným procesním aspektům zákona o odpovědnosti za přestupky

Autor: Tereza Domčíková

Nová úprava přestupkového řízení v zákoně o odpovědnosti za přestupky v mnohém navazuje dřívější úpravu v zákoně č. 200/1990 Sb, o přestupcích. Přestupkové řízení je však nyní upraveno komplexněji, zákonodárce do textu zákona začlenil i závěry konstantní judikatury správních soudů. Procesní ustanovení v zákoně o odpovědnosti za přestupky jsou koncipována s důrazem na subsidiaritu zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu (srov. § 1 odst. 2 tohoto předpisu). Nadále tedy platí, že pokud zákon o odpovědnosti za přestupky či zákon upravující konkrétní skutkovou podstatu přestupku nestanoví jinak, použijí se ustanovení správního řádu. Vzhledem k detailnosti úpravy je však nyní prostor pro použití správního řádu omezenější.

Odložení věci
Poměrně častým postupem, k němuž se orgány ochrany přírody uchylují, aniž by zahájily řízení poté, co obdrží oznámení Policie ČR, je odložení věci. Účelem odložení věci je vypořádat se formálním způsobem s věcí v těch případech, kdy není důvod k zahájení řízení či nelze-li řízení zahájit. Postup popsaný v přestupkovém zákoně se použije jen tehdy, byla-li věc oznámena či prošetřována v režimu zákona o odpovědnosti za přestupky. Pokud by například při kontrolní činnosti bylo zjištěno, že došlo k porušení právních předpisů, ale nejedná se o přestupek, není důvod takové zjištění formálně odkládat postupem podle přestupkového zákona.²

Důvody, pro které je správní orgán povinen věc odložit, jsou oproti dřívější úpravě rozšířeny. Správní orgán je povinen věc odložit, jestliže není dán důvod pro zahájení přestupkového řízení, např. pokud oznámení neodůvodňuje zahájení řízení³ či pokud se nepodaří zjistit skutečnost odůvodňující zahájení řízení. Dalším důvodem povinného odložení věci jsou případy, kdy řízení nelze zahájit, protože podezřelý v době spáchání skutku nebyl pro nepříčetnost za přestupek odpovědný či nedovršil patnáctý rok věku nebo pokud odpovědnost zanikla aj. Smrt podnikající fyzické osoby či zánik právnické osoby jsou důvodem odložení věci pouze tehdy, pokud za přestupek neodpovídá právní nástupce.⁴

Mezi důvody odložení, které jsou založeny na uvážení správního orgánu o účelnosti vedení přestupkového řízení, patří jednočinný souběh přestupků⁵, pokud přestupky nebyly projednány ve společném řízení, ale správní trest uložený za některý z těchto přestupků lze považovat za dostatečný i ve vztahu k ostatním dosud neprojednaným přestupkům. Dalším důvodem fakultativního odložení je bezvýznamnost uložení správního trestu za přestupek v porovnání s trestem, který byl podezřelému z přestupku uložen v trestním řízení za jiný skutek.

Zatímco podle dřívější právní úpravy se rozhodnutí o odložení věci nevydávalo, nyní správní orgán věc odloží usnesením, které se buď pouze poznamená do spisu (zejm. v případech obligatorního odložení), či se oznamuje podezřelému z přestupku a osobě postižené přestupkem (fakultativní odložení).

Odložení věci nezakládá překážku rei iudicatae (překážku věci pravomocně rozhodnuté), o odloženém přestupku tedy lze později vést řízení. Pokud by správní orgán nakonec řízení zahájil, dříve vydané usnesení o odložení věci se neruší.

Zahájení řízení
Podle § 69 PřestZ se podezřelý stává obviněným, jakmile vůči němu správní orgán učiní první úkon v řízení. Takovým úkonem je nejčastěji zahájení řízení podle § 78 PřestZ.⁶ Správní orgán je povinen zahájit řízení o každém přestupku, o kterém se dozví a postupuje z moci úřední (vyjádření zásady legality a oficiality). Vedle písemného oznámení je připuštěno i ústní vyhlášení, o němž následně správní orgán vydá účastníkům řízení na požádání písemné potvrzení. Pro zahájení společného řízení je nezbytné doručení oznámení všem podezřelým.

Oznámení o zahájení řízení o přestupku musí obsahovat popis skutku, o kterém má být v řízení rozhodováno (skutkový děj, místo a čas spáchání, aktéry atd.), a dále také jeho předběžnou kvalifikaci (tj. jaký přestupek je v okamžiku zahajování řízení v popsaném skutku spatřován). Pokud později dospěje správní orgán v průběhu řízení ke změně právní kvalifikace skutku, vyrozumí o tom obviněného.

Zákon nyní výslovně pamatuje i na případy, kdy bude v průběhu řízení zjištěn ještě další skutek než ten, pro který bylo řízení zahájeno. V této situaci je nutné, aby bylo dotyčnému zasláno oznámení o zahájení řízení o tomto skutku, které má opět obsahovat jeho popis a předběžnou právní kvalifikaci (jde tedy v podstatě o zahájení společného řízení).

Fakultativní ústní jednání
Zatímco dřívější právní úprava přestupkového řízení předepisovala obligatorní ústní jednání, nový přestupkový zákon vychází z toho, že řízení o přestupku může být ústní. Správní orgán tedy nebude povinen nařídit ústní jednání v každém řízení, ale pouze na požádání obviněného, bude-li to nezbytné k uplatnění jeho práv, popřípadě i bez požádání obviněného, bude-li to nezbytné pro zjištění věci či bude-li obviněným mladistvý. Správní orgán může nařídit ústní jednání rovněž na požádání poškozeného, bude-li to třeba k rozhodnutí o nároku náhrady škody nebo nároku na vydání bezdůvodného obohacení.

Správní orgán k ústnímu jednání předvolá vždy všechny účastníky řízení. Obviněný má právo se ústního jednání zúčastnit, musí být k nařízenému ústnímu jednání předvolán, a proto jsou stejně jako ve starém přestupkovém zákoně upraveny podmínky, kdy lze konat ústní jednání bez přítomnosti obviněného tak, aby takovým postupem nemohlo být dotčeno jeho právo na obhajobu.

Povinnost vést společné řízení
V případě společného řízení PřestZ vychází z dosavadní právní úpravy a zachovává u přestupků obligatorní společné řízení.⁷ Správní orgán provede společné řízení, pokud se podezřelý dopustil více přestupků nebo pokud má být vedeno řízení o přestupcích více podezřelých, které spolu souvisí. V obou případech musí být dále splněny další dva předpoklady. Skutkové podstaty přestupků se musí týkat porušení povinností vyskytujících se ve stejné oblasti veřejné správy a k projednání přestupků musí být příslušný týž správní orgán. V případě mladistvých jsou podmínky dále omezeny. Dopustí-li se více mladistvých více přestupků, které spolu souvisejí, lze je projednat ve společném řízení tehdy, pokud je to vhodné z hlediska zjištění stavu věci, hospodárnosti a rychlosti řízení a s přihlédnutím k osobám mladistvých podezřelých. Pokud se více přestupků dopustí mladistvý podezřelý a jiný podezřelý, lze přestupky projednat tehdy, jeli to nezbytné ke zjištění stavu věci a není-li to na újmu mladistvého podezřelého. Vyloučit jednotlivý skutek usnesením ze společného řízení a vedení samostatného řízení je možné buď z důvodu urychlení řízení či jiného důležitého důvodu.

Příkazní řízení, ukládání správních trestů příkazem na místě
Zákon o odpovědnosti za přestupky upravuje rovněž zvláštnosti příkazního řízení a rozlišuje příkaz, proti němuž lze podat odpor (srov. § 90 PřestZ a § 150 správního řádu) a příkaz na místě, který nahrazuje blokové řízení dle předchozí úpravy (srov. přechodné ustanovení v § 111 odst. 6 PřestZ). Vydání příkazu může být prvním úkonem v řízení.

Příkazem lze uložit správní trest napomenutí, pokuty, zákazu činnosti nebo propadnutí věci či náhradní hodnoty. Příkazem nelze rozhodnout o přestupcích mladistvého či osoby s omezenou svéprávností, a dále ani o nároku na náhradu škody způsobené spácháním přestupku či nároku na vydání bezdůvodného obohacení a dále v řízení zahájeném se souhlasem osoby přímo postižené spácháním přestupku.

Stejně jako v dřívější úpravě přestupkového řízení je pro příkazní řízení zakotvena zásada zákazu reformace in peius, tj. zákaz změny rozhodnutí v neprospěch obviněného v případě, že proti příkazu podal odpor a v řízení se pokračuje. Z povahy věci však tato zásada neplatí, pokud správní orgán následně v řízení změní právní kvalifikaci skutku. V takovém případě totiž musí uložit správní trest odpovídající nové právní kvalifikaci.

Co se týče příkazu na místě, lze jím jako sankci uložit napomenutí či pokutu. Podmínky jsou oproti dřívější úpravě precizovány, příkazem na místě lze rozhodnout tehdy, jestliže obviněný či osoba jednající za obviněného, který je právnickou či podnikající fyzickou osobou, souhlasí se zjištěným stavem věci, s právní kvalifikací skutku, s uložením pokuty a její výší a s vydáním příkazového bloku. Zákonodárce zdvojnásobil maximální možné výše pokut oproti blokovému řízení, příkazem na místě lze uložit pokutu nejvýše 10 000 Kč, mladistvému obviněnému nejvýše 2 500 Kč.

Pokud je příkazem na místě ukládána pokuta nebo peněžitá záruka za splnění povinnosti, obdrží namísto pokutového bloku obviněný příkazový blok.⁸ Nemůže-li obviněný splnit uloženou povinnost na místě, obdrží příkazový blok s peněžitou povinností na místě nezaplacenou spolu s poučením o způsobu placení, lhůtě a důsledcích nezaplacení. Náležitosti příkazového bloku zákon stanoví obdobně jako náležitosti dřívějšího pokutového bloku. Pamatuje se rovněž na možnost vydat příkazový blok právnické osobě, byť v praxi tyto případy nebudou pravděpodobně příliš časté vzhledem k tomu, že správní orgán obvykle nebude jednat s osobou oprávněnou podepsat příkazový blok za právnickou osobu.⁹ Dále se v bloku mj. uvede popis skutku a jeho právní kvalifikace vč. formy zavinění (tj. nedbalost či úmysl)¹⁰ a ustanovení právního předpisu, na jehož základě je povinnost ukládána. Podpisem příkazového bloku obviněným se příkaz na místě stává pravomocným a vykonatelným rozhodnutím. Příkaz na místě lze přezkoumat v přezkumném řízení, které lze zahájit nejpozději do šesti měsíců od jeho právní moci.
a

Poznámky v textu:

¹E. Kvietková: Odpovědnost za přestupky – otázky hmotného práva (č. 3/2007), S. Havelková: Zákon o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich (č. 5/2016)
²Viz důvodová zpráva k zákonu č. 250/2016 Sb.
a³Např. pokud je sice naplněn formální znak přestupku, ale není dána společenská škodlivost, jednání není společensky škodlivé a neohrožuje zájmy ochrany přírody a krajiny.
^a4Pokud by odpovědnost přešla na právního nástupce, správní orgán by zahájil řízení proti právnímu nástupci osoby podezřelé ze spáchání deliktu.
a⁵Tj. pokud jedním skutkem bylo spácháno více přestupků.
a⁶Může jím být ale i vydání příkazu (§ 90 PřestZ a § 150 správního řádu), pokud se jedná o první úkon v řízení.
^a7Na rozdíl od obecné úpravy společného řízení v § 140 a násl. správního řádu, dle něhož je na úvaze správního orgánu, zda provede společné řízení.
a⁸Bloky nadále vydává Ministerstvo financí.
a⁹K úkonům právnické osoby blíže viz § 30 zákona č. 500/2004 Sb.
aa¹⁰Úmysl se dále člení na přímý a nepřímý, nedbalost na vědomou a nevědomou.