Právo v ochraně přírody

Ochrana přírody 6/2009 — 16. 12. 2009 — Právo v ochraně přírody — Tištěná verze článku v pdf

K novele zákona o ochraně přírody a krajiny

autoři: Barbora Landová, Svatava Havelková

Jak již uvedl náměstek ministra životního prostředí František Pelc v editorialu v minulém čísle časopisu, důvodem pro novelizaci zákona byly v první řadě výtky Evropské komise, týkající se nedostatků transpozice evropské legislativy, tj. směrnice o ptácích č. 79/409/EHS a směrnice o stanovištích č. 92/43/EHS. Dalším cílem novely bylo:

• zefektivnění a zpřehlednění některých procesních postupů, zejména v druhové ochraně a v povolování výjimek ze zákazů daných k ochraně zvláště chráněných území,
• zjednodušení ochrany evropsky významných lokalit,
• zvýšení ochrany alejí podél komunikací,
• celkové zjednodušení a zprůhlednění výkonu státní správy úpravou kompetencí jednotlivých orgánů ochrany přírody.

Ne všechny tyto cíle se podařilo v celém rozsahu naplnit.¹

Úprava transpozice evropských směrnic

V důsledku výtek Evropské komise bylo v první řadě třeba upravit ustanovení § 5a zákona, které obsahovalo ustanovení o tom, že zákazy k ochraně volně žijících ptáků se neuplatní v případech naléhavé potřeby v zájmu veřejného zdraví a veřejné bezpečnosti a v zájmu bezpečnosti leteckého provozu, kdy si z důvodu nebezpečí z prodlení není možné vyžádat povolení odchylného postupu. Toto ustanovení, které nebylo v souladu s článkem 9 směrnice o ptácích, bylo ze zákona bez náhrady vypuštěno. V praxi by absence tohoto ustanovení v zákoně neměla činit žádné problémy. Pokud nějaký subjekt bude jednat v naléhavém případě a ve veřejném zájmu, kdy nemá možnost si předem opatřit povolení odchylného postupu podle ust. § 5b, půjde sice o jednání, které má formálně znaky jednání nedovoleného, avšak vzhledem k absenci společenské nebezpečnosti (takové jednání lze přirovnat ke krajní nouzi – srovnej § 2 odst. 2 písm. b) přestupkového zákona a § 14 trestního zákona) toto jednání nebude deliktně postižitelné.

Evropská komise České republice vytýkala, že zákon zavádí i celou řadu dalších výjimek v oblasti druhové ochrany, které přesahují rámec výjimek povolených ve směrnici o stanovištích. V důsledku toho byl upraven § 56 zákona tak, aby důvody pro povolení výjimky nebyly v rozporu s článkem 16 směrnice o stanovištích. Jde zejména o vypuštění dosavadního ustanovení o tom, že důvodem pro povolení výjimky jsou zájmy obrany státu, bezpečnosti leteckého provozu nebo provozu na dopravně významné vodní cestě, zájem stavby dálnice a rychlostní silnice a zájem na využívání určitých ptáků pro sokolnické účely. Vyjmenované činnosti bude ve většině případů možné podřadit pod některé z obecně formulovaných důvodů pro povolení výjimky nového znění (např. odchyt nebo držení zvláště chráněných druhů ptáků pro sokolnictví bude spadat pod důvod „odchyt, držení nebo jiné využívání ptáků v malém množství“).

S ohledem na poznatky z rozhodovací praxe, požadavky jednotlivých připomínkových míst a parlamentní pozměňovací návrhy došlo i k takovým úpravám § 56 zákona, které nebyly vyvolány výtkami Evropské komise:

• výjimky bude možné povolit nejen v případech, kdy jiný veřejný zájem převažuje nad zájmem ochrany přírody, ale i v zájmu ochrany přírody,
• vedle existence veřejného zájmu či zájmu ochrany přírody budou existence některého ze zákonných důvodů pro povolení výjimky, jiného uspokojivého řešení a míra ovlivnění příznivého stavu druhu z hlediska ochrany posuzovány pouze u zvláště chráněných druhů rostlin a živočichů, které jsou předmětem ochrany podle práva Evropských společenství,
• výjimky podle zvláště chráněných druhů rostlin a živočichů bude možné nadále povolit rozhodnutím, opatřením obecné povahy nebo nahradit dohodou; forma aktu bude záležet na konkrétní situaci a u dohod či opatření obecné povahy bude vždy nutné prokazovat stejné skutečnosti jako v případě správního rozhodování,
• kompetenci k povolení výjimky budou mít krajské úřady pro všechny kategorie zvláště chráněných druhů ve svém správním obvodu, kromě území národních přírodních rezervací a národních přírodních památek, které jsou z působnosti krajských úřadů zcela vyňaty,
• nové znění obsahuje výslovné zakotvení informační povinnosti o povolených výjimkách pro orgány ochrany přírody vůči Ministerstvu životního prostředí.

S úpravou druhové ochrany a zajištěním odpovídající transpozice směrnice o stanovištích bylo také potřebné upravit ust. 90 odst. 2 a 13 zákona. Výjimky ze zákonného režimu zákazů ohledně zvláště chráněných rostlin budou nadále platit pouze pro činnosti konané v přímé souvislosti se zajišťováním obrany a bezpečnosti státu, a nikoli již plošně na všech pozemcích, kde hospodaří za stát Ministerstvo obrany či jím zřízená právnická osoba.

Další výtky Evropské komise ohledně nesouladu se směrnicemi se týkaly posuzování vlivů záměrů a koncepcí na evropsky významné lokality a ptačí oblasti, konkrétně ustanovení § 45h, podle kterého se hodnocení koncepce nevztahovalo na lesní hospodářské plány (LHP) a lesní hospodářské osnovy (LHO). Transpozici ustanovení prostřednictvím pouhého odkazu na čl. 6 odst. 3 směrnice o stanovištích bez stanovení kritérií takového posouzení a řádného procesu považovala komise za nedostatečnou. Novelizace pro zjednání nápravy vytýkaného nedostatku nakonec zvolila tu variantu, že hodnocení důsledků LHP a LHO pro evropsky významné lokality a ptačí oblasti provede přímo orgán ochrany přírody v rámci závazného stanoviska vydávaného podle ust. § 4 odst. 3 zákona. Orgán ochrany přírody se tedy v rámci řízení o vydání závazného stanoviska bude muset vždy zabývat otázkou vlivů LHP (LHO) na evropsky významné lokality a ptačí oblasti, ovšem v souladu s § 45h odst. 1 zákona budou hodnoceny jen ty LHP (LHO), které mohou mít významný vliv na evropsky významnou lokalitu či ptačí oblast. Závazné stanovisko ke schválení LHP a protokolárnímu předání LHO nahrazuje – co do obsahu a formy – odůvodněné stanovisko podle § 45i odst. 1 zákona, proto v něm bude muset vždy být uvedeno, zda může mít LHP nebo LHO významný vliv na evropsky významnou lokalitu nebo ptačí oblast či nikoliv. Pokud orgán ochrany přírody dojde k závěru, že LHP či LHO může mít významný vliv na evropsky významnou lokalitu nebo ptačí oblast (tj. na celistvost nebo příznivý stav předmětu ochrany), provede též hodnocení takového vlivu. S ohledem na to, že novelou nejsou pevně dány jednotlivé procesní kroky hodnocení ani způsob takového hodnocení (na tento postup se nepoužijí ustanovení zvláštních právních předpisů o posuzování vlivů na životní prostředí a hodnocení nemusí být prováděno autorizovanou osobou), bude potřeba postup hodnocení metodicky sjednotit. Orgán ochrany přírody nemůže vydat souhlasné závazné stanovisko podle ust. § 4 odst. 3 zákona tehdy, pokud ve svém hodnocení dojde k závěru, že LHP (LHO) má významný negativní vliv na příznivý stav předmětu ochrany evropsky významné lokality nebo ptačí oblasti. Je zřejmé, že orgán ochrany přírody by neměl souhlasné závazné stanovisko k LHP a LHO vydat ani v případě, že se prokáže významný negativní vliv na celistvost lokality. To ust. § 4 odst. 4 zákona sice výslovně nezakotvuje, ale lze to dovozovat ze smyslu a účelu prováděného hodnocení a z kontextu ustanovení § 45h a 45i.

Novela také zpřesňuje text zákona v § 45h tak, aby bylo zřejmé, co je vlastním předmětem hodnocení záměrů a koncepcí – tedy vliv na příznivý stav předmětu ochrany nebo celistvost evropsky významné lokality nebo ptačí oblasti. Aby nebylo pochyb o tom, jak má být pojem „celistvost“ vykládán (rozhodně nikoli ve smyslu územní nedělitelnosti), byla do § 3 odst. 1 zákona vložena nová definice, která pod pojmem „celistvostí evropsky významné lokality anebo ptačí oblasti“ rozumí soudržnost ekologických struktur a funkcí evropsky významné lokality nebo ptačí oblasti podstatných pro jejich předmět ochrany.

Dále bylo na základě výtky Evropské komise třeba upravit znění § 45i odst. 9 zákona tak, aby nebylo možné schválit řešení s negativním vlivem na evropsky významné lokality nebo ptačí oblasti bez uložení kompenzačních opatření. Toho bylo dosaženo úpravou ustanovení § 45i odst. 9, 10 a 11 zákona, kdy po novele je zcela jednoznačné, že je vždy třeba hledat alternativní řešení záměru či koncepce bez negativního vlivu, a není-li to možné, teprve následně řešení s co nejmenším negativním vlivem na EVL a ptačí oblasti. Kompenzační opatření mají být ukládána u všech variant s negativním vlivem.

Změny některých postupů

Vedle změn zákona vyvolaných výtkami na nesprávné a neúplné transpozice směrnic ES byly v zákoně provedeny i změny, které mají na základě poznatků z praxe upravit některé procesní postupy podle zákona v následujících oblastech:

A. Zvláštní druhová ochrana

Systém ochrany zvláště chráněných druhů doznal vedle úprav, které byly provedeny v souvislosti s nápravou vadné transpozice směrnic, i dalších změn.

Klíčovou změnou je nová definice živočicha. Dosud se za volně žijícího živočicha považoval jedinec, který se vyskytoval v přírodě a nebyl v přímé péči člověka. Za jedince v přímé péči člověka pak byl považován jedinec pocházející z odchovu v zajetí, který byl nezaměnitelně označen nebo identifikován a evidován orgánem ochrany přírody. Na živočichy v přímé péči člověka se tak nevztahovala nejen úprava zákona o vypouštění zvláště chráněných živočichů narozených a odchovaných v zajetí. Nedostatky definice byly částečně překlenovány výkladem, ale tento stav byl dlouhodobě neudržitelný. Za „živočicha“ je po novele považován jedinec (a všechna jeho vývojová stadia, např. vejce) patřící k druhu, jehož populace se udržují v přírodě samovolně. Z této definice – a tedy i z působnosti zákona – jsou vyloučeni pouze jedinci zdivočelých populací domestikovaných druhů (např. holubi skalní).

Zákonodárce považoval za účelné odlišit právní režim živočichů, kteří pocházejí z legálního odchovu v zajetí, od právního režimu volně žijících živočichů, proto byla do zákona vložena definice „živočicha odchovaného v lidské péči“. Za „živočicha odchovaného v lidské péči“ je považován jedinec narozený a odchovaný v prostředí uměle vytvořeném nebo upraveném člověkem a pod jeho kontrolou, který je potomkem legálně získaných a držených rodičů. To, že se jedná o živočicha odchovaného v lidské péči, dokládá osvědčení, které vydává orgán ochrany přírody ve správním řízení v souladu s pravidly specifikovaným v § 54 zákona. Na živočichy odchované v lidské péči, ke kterým bylo vydáno orgánem ochrany přírody osvědčení, se zákazy stanovené v § 5a odst. 1 a 2 a v § 50 odst. 2 zákona nevztahují. Nová úprava vydávání osvědčení dle § 54 zákona velmi úzce navazuje na úpravu v oblasti obchodování s ohroženými druhy (např. v oblasti značení a identifikace živočichů apod.).

B. Ochrana dřevin

Zásadní zjednodušení znamená úprava § 8 odst. 3 zákona, kdy nadále platí, že povolení ke kácení dřevin není třeba u dřevin se stanovenou velikostí, popřípadě jinou charakteristikou. Zákon tedy již nerozlišuje mezi dřevinami rostoucími na pozemcích ve vlastnictví fyzických a právnických osob. Povolení se podle § 8 odst. 2 vyhlášky č. 395/1992 Sb. nevyžaduje, za předpokladu, že dřeviny nejsou významným krajinným prvkem, pro kácení stromů o obvodu kmene do 80 cm měřeného ve výšce 130 cm nad zemí nebo pro kácení souvislých keřových porostů do celkové plochy 40 m², a to bez ohledu na to, kdo pozemky, na kterých dřeviny rostou, vlastní či užívá. Nově je také upraveno ustanovení § 8 odst. 2 zákona, kdy dosavadní text zákona o tom, že povolení není třeba při výkonu zvláštních oprávnění, je nahrazen konkrétní specifikací, tedy že povolení není třeba při údržbě břehových porostů prováděné při správě vodních toků a dále k odstraňování dřevin v ochranném pásmu elektrizační a plynárenské soustavy. Povolovací režim podle § 8 odst. 1 se nadále vztahuje na dřeviny na silničních pozemcích a na dřeviny v ochranném pásmu železnice. Novinkou je též dělení kompetencí v případě povolení ke kácení dřevin (obecní úřad) a přijímání oznámení o kácení dřevin s možností takové kácení omezit, pozastavit nebo zakázat (obecní úřad obce s rozšířenou působností). Ministerstvo životního prostředí si od tohoto kroku slibuje zkvalitnění ochrany dřevin.

C. Vyhlašování zvláště chráněných území, zón ochrany přírody a ochranných pásem

Stávající úprava vyhlašování zvláště chráněných území, zón ochrany přírody a ochranných pásem byla v řadě bodů nedokonalá. Nové znění § 40 zákona především odlišuje způsob doručování písemností vlastníkům nemovitostí při vyhlašování maloplošných zvláště chráněných území (písemně) a velkoplošných chráněných území (veřejnou vyhláškou). Počet subjektů, jimž musí být písemně zaslán návrh na vyhlášení velkoplošného zvláště chráněného území, je tak výrazně zredukován. O podaných námitkách proti návrhu na vyhlášení zvláště chráněného území, zóny ochrany přírody nebo ochranného pásma se i nadále bude rozhodovat ve správním řízení.

Podle nového znění platí, že se vždy postupuje podle § 40, a to i při vyhlašování zvláště chráněného území z důvodu zajištění ochrany evropsky významné lokality. Dosavadní právní úprava (§ 45c odst. 3 zákona) v těchto případech zakládala jiný okruh účastníků řízení oprávněných k podání námitek proti návrhu i nájemce.

Nové znění § 40 zákona tedy zpřesňuje procesní postupy při projednání návrhu na vyhlášení zvláště chráněného území, zóny ochrany přírody nebo ochranného pásma(způsob doručování, počítání lhůt apod.) a výslovně upravuje skutečnosti, které byly až dosud dovozovány výkladem (zveřejňování na portálu veřejné správy), aniž by zásadně měnilo stávající zavedené postupy. I nadále zákon zachovává dvě fáze vyhlašování, tj. fázi projednání návrhu na vyhlášení zvláště chráněného území, zóny ochrany přírody nebo ochranného pásma fázi projednání právního předpisu.

Podle novely již nebude možné vyhlásit ochranné pásmo chráněné krajinné oblasti. Dosud vyhlášená ochranná pásma chráněných krajinných oblastí zanikají k 2. 1. 2010.

Pokračování v příštím čísle