Právo v ochraně přírody

Ochrana přírody 3/2022 — 23. 6. 2022 — Právo v ochraně přírody — Tištěná verze článku v pdf

30 let ochrany přírody a krajiny v judikatuře Ústavního soudu ČR

Autor: Vojtěch Stejskal

Ochrana přírody je veřejným zájmem
Ochrana přírody a krajiny je podle § 58 odst. 1 zák. č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, veřejným zájmem. Z důvodu veřejného zájmu může stát regulovat výkon vlastnického práva (čl. 11 odst. 3 ústavní Listiny základních práv a svobod, dále jen „Listiny“) či svobodu pohybu z důvodů ochrany přírody na vymezených územích (čl. 14 odst. 3 Listiny). Podle Ústavy a Listiny lze právo na samosprávu a na ochranu vlastnictví i svobodu pohybu omezit zákonem, vyžaduje-li to veřejný zájem či ochrana zákona. K naplnění zájmu na ochraně životního prostředí, zachování a rozvoji zděděného přírodního bohatství, je určitá míra omezení základních práv a svobod nezbytná.¹

Téma ochrany přírody jakožto veřejného zájmu se průběžně odráželo i v judikatuře Ústavního soudu.² V červenci 2010 ve svém nálezu³ publikovaném ve Sbírce zákonů pod č. 256/2010 Sb. Ústavní soud výslovně potvrdil, že zachování, ochrana a zlepšování druhového bohatství přírody, systému ekologické stability krajiny a zlepšování přírodního a krajinného prostředí jsou legitimním, ústavně konformním cílem na ochraně životního prostředí, který je ve veřejném zájmu.

Z hlediska subjektů je to především stát, kdo je odpovědný za udržení a obnovu přírodní rovnováhy v krajině, ochranu rozmanitostí forem života, přírodních hodnot a krás, šetrné hospodaření s přírodními zdroji a za vytvoření soustavy chráněných území EU Natura 2000.⁴ Vyplývá to i z jednoho ze základních principů práva životního prostředí, tzv. principu odpovědnosti státu, zakotveného v čl. 7 Ústavy. Podle něj „stát dbá o šetrné využívání přírodních zdrojů a ochranu přírodního bohatství“. Způsob, jakým stát dbá o naplnění všech požadavků na ochranu životního prostředí, stanoví zákony, mimo jiné i zákon č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, a pramenem mohou být i právní předpisy EU a mezinárodní smlouvy v ochraně přírody, krajiny a biologické rozmanitosti. Dle Ústavního soudu „… ukládáním povinností, omezení a zákazů, trestáním protiprávního jednání a minimalizováním nepříznivých důsledků, či jejich kompenzací jiným přiměřeným způsobem, stát plní své povinnosti ve vztahu k životnímu prostředí a přispívá k naplňování práv jednotlivců“.⁵

Vyhlašování zvláště chráněných přírodních území
Ústavní soud se v minulosti zabýval mimo jiné stížností na vyhlášení přírodní památky Na Plachtě 3 na okraji města Hradce Králové. Stěžovatelé vlastnili pozemky, které měly být zahrnuty do území nově vyhlášené přírodní památky. Namítali zásah do vlastnického práva podle čl. 11 a do práva podnikání a jiné hospodářské činnosti dle čl. 26 Listiny základních práv a svobod. Ústavní soud stížnost odmítl s tím, že pokud jde o namítaný zásah do vlastnického práva, „stát je oprávněn užívání majetku v souladu s obecným zájmem v nezbytném rozsahu regulovat, což odpovídá i sociální funkci vlastnictví zakotvené v čl. 11 odst. 3 Listiny a tam stanoveným limitům vlastnického práva (výkon vlastnického práva nesmí poškozovat lidské zdraví, přírodu a životní prostředí nad míru stanovenou zákonem). Zamítnutí námitek proti vyhlášení zvláště chráněného území (v daném případě přírodní památky) sice představuje regulační opatření ve vztahu k majetku stěžovatelů, jde však o nezbytné opatření předvídané zákonem a sledující obecný zájem.“ Pokud jde o namítaný zásah do práva na podnikání a provozování jiné hospodářské činnosti dle čl. 26 Listiny, zde ÚS uvedl, že podle čl. 26 odst. 2 Listiny „… zákon může stanovit podmínky a omezení pro výkon určitých povolání nebo činností. Právě takovou podmínku a zároveň i omezení ve výkonu určitých činností představuje zákaz měnit, poškozovat nebo hospodářsky využívat přírodní památku vedoucí k jejímu poškození (§ 36 odst. 2 zákona o ochraně přírody).“ Zamítnutí námitek stěžovatelů proti vyhlášení zvláště chráněného území (v daném případě přírodní památky) nemůže jako takové podle Ústavního soudu představovat porušení práva na podnikání a provozování jiné hospodářské činnosti.⁶

V roce 2012 Ústavní soud zamítl⁷ stížnost subjektu hospodařícího v pronajatém lese, kde na části pozemků byla vyhláškou Ministerstva životního prostředí č. 17/1997 Sb. ze dne 27. ledna 1997 vyhlášena národní přírodní rezervace Ransko (dále též jen „NPR Ransko“) a stanoveny její bližší ochranné podmínky. Navrhovatel spatřoval porušení práva vlastnit majetek dle čl. 11 Listiny ve znemožnění práva užívat věc a požívat její plody a užitky jako jedné ze základních součástí vlastnického práva v důsledku rozhodnutí Ministerstva životního prostředí ze dne 10. června 1998 č. j. 9.337/98-OOP/3610/98 o schválení plánu péče o NPR Ransko a rozhodnutí Ministerstva zemědělství ze dne 11. června 1999 č. j. 861/99 o schválení lesního hospodářského plánu navrhovatele. V důsledku vydání těchto rozhodnutí je navrhovatel povinen jak těžbu v lese, tak i obnovu, ochranu a výchovu lesa ponechat samovolnému vývoji. Navrhovatel měl za to, že napadenými rozsudky byl zbaven práva nabýt vlastnické právo k vytěženým stromům bez poskytnutí jakékoli majetkové náhrady; zůstalo mu zachováno jen jakési dominium nudum, jinak byl z hospodaření v těchto lesních porostech vyloučen. Ústavní soud v nálezu, kterým stížnost zamítl, uvedl, že „zásah do podstaty vlastnického práva zákonným omezením užívání lesa sleduje legitimní cíl, tj. ochranu lesů v národních přírodních rezervacích jako zvláště chráněných územích, která jsou pro svou biologickou jedinečnost a rozmanitost hodna přísné ochrany státní mocí. Zásah do podstaty vlastnického práva kontrolou užívání majetku spočívající v zákazu těžby dřeva v NPR Ransko bez vyplacení částky přiměřeně odpovídající hodnotě majetku (nevytěženého dřeva) za běžných okolností tak nepředstavuje nepřiměřený zásah do práv jednotlivce.“ ⁸

Ochrana přírody v národních parcích
Patrně nejvýznamnějším případem, kdy se za uplynulých 30 let Ústavní soud zabýval zákonem o ochraně přírody a krajiny, byla stížnost 25 senátorů Parlamentu ČR na přijetí novely zákona č. 114/1992 Sb., kterou se výrazně změnila dosavadní právní úprava národních parků. Jednalo se o zákon č. 123/2017 Sb.⁹ Navrhovatelé zejména namítali vady legislativního procesu předcházejícího přijetí novely zákona o ochraně přírody a krajiny, neurčitost či vnitřní rozpornost novelizované právní úpravy a její nepřiměřenost k právu obcí a krajů na samosprávu, právu vlastnit majetek a svobodě pohybu. Námitky strukturovali podle tematických okruhů týkajících se vymezení národních parků a jejich založení (a), ochranných podmínek a klidových území (b), zonace národních parků (c), rady národního parku (d), lesů národních parků (e), omezení zcizitelnosti vlastnického práva státu k některým pozemkům na území národních parků (f) a předkupního práva státu k některým pozemkům na území národních parků (g). Plénum Ústavního soudu nálezem zamítlo návrh na zrušení celé této novely, jakož i alternativní návrh na zrušení jejich jednotlivých ustanovení s tím, že nová zákonná právní úprava je ústavně konformní.¹⁰

Ústavní soud mimo jiné prohlásil, že „… smyslem národních parků je kompromis mezi naplňováním dlouhodobých cílů ochrany přírody (nerušený průběh přírodních jevů) a umožněním využití jejich území (k udržitelnému rozvoji, vzdělání, výchově aj.), to vše jako komponentů práva na příznivé životní prostředí podle čl. 35 odst. 1 Listiny i požadavku na zachování a rozvíjení přírodního bohatství podle preambule Ústavy. Výše uvedené odůvodňuje vysokou důležitost národních parků, která s sebou přirozeně nese i určitá omezení základních lidských práv a svobod či jiných veřejných zájmů.“¹¹

V rámci testu proporcionality Ústavní soud dospěl k názoru, že „ochrana přírody na území národních parků je projevem zájmu společnosti na zachování a rozvoji zděděného přírodního bohatství jakožto veřejného statku. Regulací činností prováděných na území národních parků lze dosáhnout sledovaného cíle. Současný stav společnosti a nedostatečná ekologická gramotnost některých osob vyžadují, aby byly národní parky a pravidla chování v nich právně regulovány – předmětná právní úprava splňuje podmínku vhodnosti.“ ¹²

Ústavní soud v nálezu také nesouhlasil s názorem stěžovatele, že národní parky Šumava, Podyjí a Krkonošský národní park přestaly právně existovat ke dni 31. 12. 1992 pro rozpor jejich zřizovacích právních předpisů s § 6 odst. 1 uvozovacího ústavního zákona k Listině (č. 23/1991 Sb.) a že následně byly napadenou novelou zákona vyhlášeny nově. Z obsahu § 15 ve spojení s § 90 odst. 10 zákona o ochraně přírody a krajiny je zjevné, že zákonodárce zachoval stávající národní parky a pouze kontinuálně sjednotil právní formu jejich zřizovacích právních předpisů do jednoho zákona.¹³

Ústavní soud dospěl k názoru, že ochrana přírody na území národních parků je projevem zájmu společnosti na zachování a rozvoji zděděného přírodního bohatství. NP Šumava. Foto Zdeněk Patzelt

Zlepšování krajinného prostředí
Přiměřenost omezení vlastnického práva ve vztahu k ochraně přírody již také byla předmětem řízení před Ústavním soudem. V červenci 2010 plénum Ústavního soudu zamítlo návrh skupiny 25 senátorů Parlamentu ČR na zrušení ustanovení § 68 odst. 3 a 4 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny. V pravomoci orgánů ochrany přírody provádět zásahy ke zlepšení přírodního a krajinného prostředí, jakož i s tím související povinnosti vlastníků a nájemců dotčených pozemků strpět tyto zásahy, Ústavní soud neshledal porušení čl. 11 odst. 4 Listiny.¹⁴

Myslivost a ochrana přírody
V roce 2006 se Ústavní soud vyjádřil k pojmům myslivost a právo myslivosti. Podle nálezu ÚS ze dne 13. 12. 2006 sp. zn. Pl. ÚS 34/03, z uvedených definic těchto pojmů plyne, že podstata myslivosti v české právní úpravě směřuje v prvé řadě k naplnění ústavního cíle spočívajícího v ochraně zvěře. „Předmětem práva myslivosti je tedy zvěř, která v abstraktní rovině představuje především přírodní bohatství, které si stát vytkl za cíl chránit. Závažnost a zásadnost této ochrany je dána především skutečností, že ochrana přírodních hodnot se stala předmětem regulace přímo v Ústavě ČR, podle jejíhož čl. 7 stát dbá o šetrné využívání přírodních zdrojů a ochranu přírodního bohatství… V podmínkách ČR jsou myslivost a právo myslivosti společenskými aktivitami aprobovanými státem k ochraně a rozvoji jedné ze složek životního prostředí – zvěře. Zákon o myslivosti nepředstavuje úpravu myslivosti jako zájmové aktivity, ale ve svém základu jako cílevědomé a regulované činnosti k ochraně a rozvoji přírody.“

Práva spolků, jejichž předmětem činnosti je ochrana přírody
Význam spolků pro ochranu přírody, potažmo celého životního prostředí, zdůraznil Ústavní soud v roce 2014¹⁵ s tím, že skutečnost, že občan dá přednost prosazování svého zájmu formou sdružení se s jinými občany, nelze přičítat k jeho tíži. Ústavní soud se zákonem č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, zabýval mj. v souvislosti s vymezením aktivní legitimace spolků na ochranu přírody a krajiny v řízení o zrušení opatření obecné povahy (územního plánu) v rámci ochrany práva na příznivé životní prostředí dle čl. 35 odst. 1 Listiny.¹⁶

Závěrem
Shrneme-li, Ústavní soud se v uplynulých třiceti letech účinnosti zákona č. 114/1992 Sb. zabýval problematikou ochrany přírody a krajiny z pohledu ústavněprávní regulace soustavně a jeho názory byly vždy konzistentní a často in favorem ochrany přírody. Určitou „kaňkou“ na jinak pozitivním obraze Ústavního soudu z tohoto hlediska však byl nedávný nález k § 70 odst. 3 zák. č. 114/1992 Sb. Zákonem č. 225/2017 Sb. bylo s účinností od 1. 1. 2018 bezdůvodně zrušeno právo spolků podle § 70 odst. 3 zák. č. 114/1992 Sb. účastnit se správních řízení podle jiných zákonů, pokud v těchto řízeních může být dotčena ochrana přírody a krajiny (zejména podle stavebního zákona). Proti tomu byl na podzim 2017 podán návrh skupiny senátorů k Ústavnímu soudu na zrušení příslušné části zákona č. 225/2017 Sb. (tedy navrácení znění § 70 odst. 3 zák. č. 114/1992 Sb. do původního znění před novelou). Ústavní soud až v březnu 2021 poměrem hlasování soudců 8 : 7 rozhodl, že zákon byl po formální stránce změněn v souladu s legislativními předpisy.¹⁷ Pochybnosti vzhledem ke společnému odlišnému názoru sedmi ústavních soudců, zejména o materiální správnosti tohoto nálezu, však zůstávají.¹⁸  ■

1. Viz bod 79 nálezu ÚS ze dne 9. 2018, sp. zn. Pl.ÚS č. 18/17, který se týkal právní úpravy národních parků.
2. Viz např. Nález ÚS ze dne 7. 2010, sp. zn. Pl. ÚS 8/08; usnesení Ústavního soudu ze dne 13. 10. 2015, sp. zn. IV. ÚS 2068/15, nález ÚS ze dne 25. 9. 2018, sp. zn. Pl.ÚS č. 18/17.
3. Nález ÚS ze dne 8. 7. 2010, sp. zn. Pl. ÚS 8/08.
4. Viz 1 ve spojení s § 2 odst. 1 zák. č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny.
5. Viz Usnesení ÚS č. IV. ÚS 254/02 ze dne 1. 2003.
6. Viz usnesení Ústavního soudu ze dne 10. 2015, sp. zn. IV. ÚS 2068/15.
7. nález ÚS ze dne 26. 4. 2012, sp. zn. IV. ÚS 2005/09.
8. Viz bod 34 a 35 nálezu ze dne 26. 4. 2012, sp. zn. IV. ÚS 2005/09. 9 Nález ze dne 25. 9. 2018, sp. zn. Pl. ÚS č. 18/17.
9. Podrobná analýza tohoto nálezu viz Vícha, Nová právní úprava národních parků je ústavně konformní. in České právo životního prostředí, č. 3/2018 (49), s. 56–84.
10. Viz bod 52 nálezu ze dne 9. 2018, sp. zn. Pl. ÚS č. 18/17.
11. Viz bod 56 nálezu ze dne 9. 2018, sp. zn. Pl. ÚS č. 18/17.
12. Viz Vícha, Nová právní úprava národních parků je ústavně konformní. in České právo životního prostředí, č. 3/2018 (49), s. 61.
13. Nálezem zn. Pl. ÚS 8/08 ze dne 8. 7. 2010. 15 Nález sp. zn. č. I. ÚS 59/14 z 30. 5. 2014.
14. Jedná se o nálezy sp. I. ÚS 59/14 ze dne 30. 5. 2014 a sp. zn. IV. ÚS 3572/14 ze dne 13. 10. 2015. Blíže srov. STEJSKAL, V. Přezkum aktivní legitimace v souladu s ust. § 101a s. ř. s. z hlediska materiálního pohledu na věc. In České právo životního prostředí, č. 2/2016 (40), s. 74–78,
15. Nález Ústavního soudu zn. Pl. ÚS 22/17 ze dne 26. ledna 2021 včetně odlišného stanoviska sedmi soudců vyhlášený dne 2. února 2021.
16. Blíže viz STEJSKAL, V. Ústavní soud těsnou většinou posvětil rozhodnutí Poslanecké sněmovny ohledně snížení úrovně nabytých práv spolků (k § 70 odst. 3 zákona č. 114/1992 ). in České právo životního prostředí č. 1/2021 (59) s. 112–125.

- - -

Úvodní foto: Ochrana přírody je veřejným zájmem. Národní přírodní rezervace Vůznice v CHKO Křivoklátsko. Foto Zdeněk Patzelt