Právo v ochraně přírody

Ochrana přírody 1/2021 — 21. 2. 2021 — Právo v ochraně přírody — Tištěná verze článku v pdf

Špatné zákony jsou nejhorším druhem tyranie

Autor: Vladimír Mana

Stejně jako je tomu v jiných oblastech života, platí i v případě zákonů, že jejich kvalita je mnohem důležitější než jejich počet. V České republice (ČR) pozorujeme v posledních desetiletích rychlý růst počtu právních předpisů [1], přičemž se rozhodně nedá tvrdit, že by vznikaly pouze v důsledku členství ČR v Evropské unii (EU). Je jistě pravda, že velká část nově přijatých zákonů představuje tzv. novelizace již existujících zákonů, nicméně právě častá novelizace právních předpisů vede k jejich nepřehlednosti, nesrozumitelnosti, a v některých případech dokonce k jejich problematické aplikovatelnosti. Nejednou jsme byli v posledních letech svědky situace, kdy zákonodárce ve snaze zákon vylepšit způsobil, že místo omezení byrokracie přinesla jeho snaha pravý opak, tedy více úřadování a vyšší zátěž občanů. Jedním z takových příkladů je novelizace stavebního zákona schválená v roce 2017 a účinná od 1. 1. 2018 [2], která reálné zjednodušení povolování staveb nepřinesla, ale naopak zahltila stavební úřady nesmyslnou agendou [3]. 

Pro tvorbu nových zákonů je důležitá znalost reálného světa správních úřadů a správních řízení. Pouze s takovou znalostí si může zákonodárce umět představit praktickou použitelnost a v ideálním případě i společenskou užitečnost zákona, pro který zvedne ruku. Idealistické představy, že stačí napsat a schválit zákon a všechno „se pak už nějak udělá samo“, v praxi nefungují. Respektive fungují jinak, než zákonodárce zamýšlel, v mnoha případech působí přímo proti účelu, který byl původně zamýšlen.

Ilustrační foto Vladimír Mana

Dopady stavebního zákona jsou velmi široké z hlediska velikosti zájmových skupin a počtu obyvatel, které zasáhnou, a jsou i velmi nákladné z hlediska ekonomických dopadů, a to jak na jednotlivce, tak na celou českou společnost. Každé ustanovení, každá věta v tomto zákoně by proto měly být velmi bedlivě váženy a promýšleny. Že tomu tak dnes bohužel není, uvedu na několika následujících příkladech, které ilustrují, jak mohou aktuálně projednávané verze nového stavebního zákona ovlivnit náš budoucí život.   

Příprava staveb bude dražší a nejistota investorů vyšší
Pokud dnes stavebník připraví projekt pro územní řízení a požádá dotčené úřady o stanoviska, zda jeho projekt není v kolizi s některým z platných zákonů, má v rámci těchto projednání relativně velký prostor pro úpravu svého záměru takovým způsobem, aby stavba mohla být povolena v souladu se zákony. Úprava projektu po dílčím projednání přitom může spočívat nejen ve změně charakteru stavby, ale také např. v jejím vhodnějším umístění na stavebním pozemku. Teprve po vyjasnění všech střetů s dotčenými veřejnými zájmy nechá stavebník vypracovat podrobný projekt pro realizaci stavby. Cena realizačního projektu je obvykle vyšší než cena projektové dokumentace pro územní řízení. Zásadní investici do prováděcího projektu dnes stavebník dělá až v okamžiku, kdy má jistotu, že jeho záměr nemůže být zamítnut např. z důvodů kolize s předpisy na ochranu zemědělské půdy nebo se zákony chránícími naše společné kulturní či přírodní dědictví.
Návrh nového stavebního zákona [4] žádné předběžné projednání záměru nepředpokládá. Stavebník tak bude muset nechat vypracovat nákladnou projektovou dokumentaci pro realizaci stavby a předložit ji společně s žádostí o povolení stavby. Všechny další kroky za něj podle názoru ministryně Dostálové udělá stavební úřad. Stejná paní ministryně ale současně ujišťuje veřejnost, že záměr, který bude v rozporu s některým ze zákonů chránících veřejné zájmy (památkový zákon, zákon o ochraně přírody a krajiny, zákon o ochraně zemědělského půdního fondu, lesní zákon atd.), nebude novým stavebním úřadem povolen. Pokud to paní ministryně myslí vážně, pak je prakticky jisté, že velké množství zpracovaných a stavebníkem zaplacených projektů skončí v koši nebo bude muset být s vysokými dodatečnými náklady přepracováno. Jiné řešení totiž nový stavební zákon neumožňuje. A řešením není ani vyžádání tzv. předběžných informací nebo konzultací se stavebním úřadem, kterými ráda argumentuje paní ministryně, neboť ani odpověď na předběžnou otázku, ani konzultace nemohou dát stavebníkovi závazný příslib, že se v průběhu stavebního řízení neobjeví ze strany účastníků řízení námitka či námitky, které stavebnímu úřadu nedovolí nic jiného než žádost o povolení stavby zamítnout a poslat tak stavebníka zpět na začátek celého procesu.

Přehrada Vranov. Ilustrační foto Vladimír Mana

Pravda, jedno řešení, jak se stavebník může dostat z této šlamastyky, tady přece jenom je. Má však drobnou vadu na kráse – není legální. Investor se může pokusit silou různých „argumentů“ přesvědčit úředníka stavebního úřadu, aby přivřel jedno či obě očka a aby rozpor stavby s jedním či více zákony prostě neřešil. A jak praví další české přísloví: „Nebude-li žalobce, nebude ani soudce.“ Není proto vyloučené, že právě tato cesta bude nakonec cestou často využívanou. Ostatně „rozumná dohoda“ s konkrétním úředníkem či s jeho nadřízeným může být pro mnohého stavebníka levnější než nákladné přepracování projektové dokumentace.
Protože nevěřím, že by naprostá většina úředníků na nově zřízených stavebních úřadech byla zkorumpovatelná, musím si myslet jediné – nový stavební zákon prodraží stavebníkům projektovou přípravu a bude pro ně znamenat zvýšení míry nejistoty, zda bude jejich stavba povolena, či nikoli. A protože paní ministryně Dostálová také určitě říká pravdu, když slibuje, že nový stavební zákon nezhorší úroveň ochrany veřejných zájmů, nezbývá mi než věřit, že stavební úřady důsledně uhlídají dodržování všech platných zákonů. Rozhodně si ale nejsem jist, že jsou čeští stavebníci připraveni unést nejen vyšší náklady na přípravu staveb, ale také onu nejistotu, zda vůbec stavět budou. A tuto nejistotu jim nový stavební zákon přinese zcela nepochybně.

Centralizace povolování staveb posílí vliv politiků na správní řízení
Jednou z významných chyb strategického myšlení je, když podceníme nebo přímo opomeneme krizové scénáře možného vývoje. Může se nám pak snadno stát, že nedosáhneme vytčeného cíle a k tomu ještě utrpíme ztrátu, na kterou jsme se vlastní chybou nepřipravili.

Nový stavební zákon dorazil na své legislativní pouti do Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR (PSP). Jeho iniciátoři a podporovatelé si od něj slibují rychlejší dosažení svých cílů, především pak rychlejší dosahovaní zisků z podnikání v oblasti stavebnictví. Je přitom zřejmé, že ti „nejrychlejší a nejšikovnější“ si v příštích deseti letech mohou ukrojit největší kus z koláče nových evropských dotací. Představa, že jim k tomu pomůže centralizace rozhodování při povolování staveb, což je hlavní idea nového stavebního zákona, se ale může velmi snadno obrátit přímo proti nim.

V čele Nejvyššího stavebního úřadu (NSÚ) bude stát předseda a místopředsedové, které bude jmenovat vláda. A i když by se podle návrhu stavebního zákona měl „výběr, jmenování a odvolání předsedy a místopředsedů řídit zákonem o státní službě“, bude se jednat o formální výběrové řízení, které posvětí kroky ryze politické. Každá nová vláda si tak bude moci vybrat svého předsedu NSÚ, prostřednictvím kterého bude rozhodovat o stavebních aktivitách v ČR. Podobně centralizované bude i jmenování a odvolávání ředitelů krajských stavebních úřadů, které budou přímo podřízeny předsedovi NSÚ. A pokud bude možné centrálně rozhodovat, jakou nebo kterou stavbu lze povolit, bude možné také centrálně rozhodovat, čí stavbu (nebo chcete-li komu) lze nepovolit. 

Pokud spoluautoři a podporovatelé návrhu stavebního zákona podlehli iluzi, že jim bude politická situace vždy nakloněna, dělají onu základní chybu strategického myšlení a nepočítají se změnou základních parametrů pro fungování nových stavebních úřadů, tj. se změnou politického směřování vlády, která může znamenat zcela nové zadání pro „přijatelnost“ či „nepřijatelnost“ konkrétních staveb, nebo dokonce celých skupin typů staveb, jako jsou přehrady, solární a větrné elektrárny apod. V extrémním případě nelze vyloučit ani záměrné a centrálně řízené vytváření problémů při povolování staveb v případě konkrétních investorů, kteří nebudou „spolupracovat“ s vládnoucí politickou skupinou. To vše může nový stavební zákon v budoucnu způsobit.

Podíváme-li se na celý problém pozitivně, můžeme také s jistou nadějí konstatovat, že nový stavební zákon je velkou příležitostí prosadit myšlenky Zelené dohody pro Evropu (The European Green Deal). Proevropsky orientovaná vláda může jít prostřednictvím centrálně ovlivňovaného povolování i nepovolování staveb a centrálně řízeného územního plánování myšlenkám Green Dealu významně naproti. Laskavý čtenář si jistě sám odpoví na otázku, zda právě o dosažení tohoto cíle předkladatelé a podporovatelé nového stavebního zákona usilovali a zda to bylo součástí jejich strategických plánů. 

Riziko paralýzy stavební činnosti v ČR v důsledku nefunkčnosti nových stavebních úřadů 
Stavební zákon vytváří nejen NSÚ jako zcela nový správní úřad, ale také zcela novou strukturu státní správy v oblasti povolování staveb a územního plánování. Nové úřady však nebudou řešit novou agendu. Budou pokračovat v agendě, kterou doposud vykonávaly zcela jiné správní úřady spadající pod obecní, městské a krajské úřady. Nejen pokud jde o zaměstnance, ale ani v případě materiálního zabezpečení nemá stát jakoukoli možnost si vynutit, že nové státní úřady budou naplněny lidmi ze současných stavebních a jiných úřadů a že obce, města a kraje budou ochotně spolupracovat na vytváření materiálního zázemí nových úřadů. V některých případech, jako je například oblast elektronických a datových sítí, to ani nebude možné a stát si toto materiální zabezpečení bude muset nově vybudovat a pochopitelně i zaplatit.

Výrazněji nežli v případě vládního návrhu zákona se tento problém projeví, pokud PSP schválí zcela novou podobu stavebního zákona, která byla na konci minulého roku narychlo připravena skupinou poslanců s podporou Ministerstva pro místní rozvoj (MMR) a která byla představena v hospodářském výboru PSP na začátku ledna 2021. Tato konceptuálně naprosto odlišná verze stavebního zákona, která neprošla žádným připomínkovým řízením ani kontrolou ze strany vládních legislativců, plně ruší tzv. sloučený model státní správy a počítá s tím, že od 1. 7. 2023 budou v ČR všechny stavební úřady odděleny od měst a obcí. Významně se tím zvýší riziko, že za 18 měsíců nebude v reálných silách řádně převést veškerou spisovou agendu stávajících stavebních úřadů na úřady zcela nové. Diskutabilní je také reálnost přípravy několika set nových pracovišť nově vzniklé státní stavební správy.

Samostatnou a velmi podceňovanou oblastí je převzetí existujících spisů od stávajících stavebních úřadů neboli provedení tzv. spisové rozluky. Tu řeší nový stavební zákon velmi stroze, a to pouze v rámci jediného přechodného ustanovení (§ 313, odst. 2), které říká: „Při provedení spisové rozluky v souvislosti s činnostmi, které přecházejí na orgány státní stavební správy podle tohoto nebo jiného zákona, se postupuje obdobně podle § 68a zákona o archivnictví a spisové službě s tím, že nevyřízené dokumenty a neuzavřené spisy předají správní úřady, které vykonávaly působnost podle dosavadních právních předpisů, do 1. srpna 2023, s výjimkou jiných stavebních úřadů.“ Současně platí, že v rámci spisové rozluky je třeba kontrolovat komplexnost spisů, což je činnost, kterou mohou zodpovědně provést pouze zaměstnanci stavebních úřadů, nikoli dočasně najatí brigádníci. Dopadová studie: Rekodifikace stavebního práva, institucionální změny (dále jen „Dopadová studie“), kterou vypracovalo Ministerstvo vnitra [5], velmi realisticky odhaduje, že pokud by se spisovou rozlukou takového rozsahu zabývali všichni současní zaměstnanci stavebních úřadů, zabralo by jim splnění takového úkolu minimálně jeden rok. Jeden rok práce, při níž by nevydali jediné stavební povolení, územní rozhodnutí, ani by neudělali žádný jiný správní úkon. Pokud by byl takový gargantuovský úkol řešen v rámci jiných činností, pak by trval rozhodně déle, než aby nová státní stavební správa mohla začít plně fungovat od 1. 7. 2023, jak předpokládá návrh nového stavebního zákona. Pro ilustraci uvádí Dopadová studie situaci, kdy by se spisové rozluce věnoval každý desátý zaměstnanec současných stavebních úřadů. V takovém případě by spisová rozluka trvala 15 let a nové stavební úřady by nemohly začít fungovat dříve než v roce 2037. A aby měl čtenář ještě lepší představu o rozsahu úkolu, který nový stavební zákon a jeho tvůrci vůbec neberou na zřetel, je vhodné zmínit, že se bavíme o cca 300 km (!) dokumentů, které budou muset být zkontrolovány, předány, nově zaevidovány a vhodně umístěny. K jejich novému umístění bude nejspíš nezbytné pronajmout nové prostory a nakoupit nové regály. S těmito náklady ve výši několika set milionů korun dodnes nikdo nepočítá. Je na místě zde podotknout, že se nejedná o jediné „opomenuté“ náklady rekodifikace stavebního práva, které její zpracovatelé neuvedli v povinné analýze RIA [6], jež je součástí návrhu zákona, byť na to byli opakovaně upozorňováni připomínkovými místy.

Je tedy zřejmé, že návrh nového zákona přinese v příštích letech kromě výrazného zvýšení výdajů státního rozpočtu také ve vymezeném čase neřešitelný problém v podobě spisové rozluky. Má totiž pouze dva scénáře, přičemž jsou oba špatné. V prvním scénáři proběhne řádně a ve lhůtě do 1. 7. 2023, aby mohly nové stavební úřady začít fungovat, ale současně způsobí totální paralýzu stávajících stavebních úřadů, protože jejich zaměstnanci budou plně vytížení spisovou rozlukou a nebudou moci dělat standardní agendu. Podle druhého scénáře v uvedeném termínu nebude spisová rozluka hotová a nové stavební úřady nebudou moci zákonně fungovat. Žádný třetí scénář v tomto případě neexistuje. Obě uvedené varianty pochopitelně předpokládají nárůst počtu státních úředníků, protože minimálně část zaměstnanců nových úřadů bude muset být přijata před zánikem dnes existujících stavebních úřadů, aby vůbec mohlo být jakékoli předávání správních spisů zahájeno a do uvedeného termínu provedeno. Případná paralýza stávajících stavebních úřadů a velmi pravděpodobná omezená funkčnost nových úřadů po 1. 7. 2023 může mít významně negativní dopad na českou ekonomiku. Dopadová studie v tomto případě přímo uvádí, že dopad na ekonomiku státu při částečné paralyzaci systému stavebních úřadů na 18 měsíců může být až -204 miliard Kč [7]. 

Hledá se stavební superúředník
V posledních měsících jsme mohli v různých veřejných vystoupeních zaznamenat opakovaný argument paní ministryně Dostálové, že dříve mělo územní rozhodnutí několik stran a dnes to jsou již často desítky stran. Nový stavební zákon by podle paní ministryně měl povolování staveb zjednodušit a zrychlit. Možná to úředníci na MMR paní ministryni „citlivě zatajili“, ale návrh nového stavebního zákona nejenom významně zvýší počet stran stavebního povolení, a to řádově na desítky až stovky, ale především podstatně zvýší nároky na kvalitu úředníků nových stavebních úřadů. Nové stavební povolení bude totiž kromě vlastního povolení (nebo nepovolení) stavby obsahovat také řadu dalších správních rozhodnutí, jako jsou povolení kácení dřevin, povolení v oblasti památkové péče, povolení k odnětí zemědělské či lesní půdy, povolení výjimky z ochrany vzácných rostlin a živočichů atd. Všechna tato rozhodnutí budou součástí jednoho dokumentu, který bude muset každé z těchto rozhodnutí řádně odůvodnit podle platných zákonů. Pro konkrétního úředníka, který za takový dokument ponese plnou odpovědnost, to bude mnohonásobně složitější úkol, než jaké musel doposud plnit v rámci stávajících stavebních úřadů. A přidáme-li k tomu přísné nastavení lhůt v novém stavebním zákoně a stále rostoucí tlak na vymáhání škod způsobených nesprávným úředním postupem po konkrétních úředních osobách, budeme pro fungování nových stavebních úřadů muset verbovat superúředníky. Doufejme tedy, že jich má ČR dostatek.    

Závěr
Parlament ČR nemá jednoduchý úkol. Dostal k projednání vládní návrh, který je hned v úvodu projednávání v Poslanecké sněmovně kompletně přepracováván. Poslankyně a poslanci se tedy budou vyjadřovat k rozsáhlému legislativnímu textu, který neprojde připomínkovým řízením ani řádnou legislativní kontrolou. Vzhledem k velkému množství souvislostí s jinými zákony je víc než pravděpodobné, že nebude v reálných silách poslanců ani Kanceláře PSP zajistit, aby nedošlo k více či méně fatálním opomenutím s dopadem na funkčnost zákona jako celku. Pokud současný parlament zákon s takovými nedostatky schválí, bude je s největší pravděpodobností muset řešit již v roce 2022 nová PSP, která vzejde z voleb v říjnu 2021. Tedy pokud nebude chtít být podepsaná pod reálně hrozící kolaps povolování staveb v ČR po 1. 7. 2023. 

Poznámky
[1] „Oddělení analýz Ústavu státu a práva Akademie věd ČR v roce 2010 odhadlo počet aktuálně platných norem v České republice na 1 600 000. Přitom v roce 1990 to bylo ‚jen‘ 500 000, přičemž jejich počet rovnoměrně rok od roku stoupal.“ Z rozhovoru s předsedou NSS Pavlem Šámalem, dostupný na: https://nsoud.cz/Judikatura/ns_web.nsf/print/Proverejnostamedia~Napsalionas~Novych_zakonu_je_zbytecne_moc__mame_uz_pres_dva_miliony_norem~
[2] Zákon č. 225/2017 Sb. – Zákon, kterým se mění zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony
[3] Např. zavedení povinnosti dokládat soulad s územně plánovacími dokumenty formou závazného stanoviska orgánu územního plánování, které na dobu mnoha měsíců doslova zahltilo některé úřady obcí s rozšířenou působností a zpozdilo vydání územních rozhodnutí v některých případech více než o rok.
[4] Sněmovní tisk 1008 dostupný na: https://www.psp.cz/sqw/text/tiskt.sqw?O=8&CT=1008&CT1=0
[5] Dopadová studie Ministerstva vnitra ČR dostupná na: https://www.mvcr.cz/clanek/dopadova-studie-ke-zmene-stavebniho-prava.aspx
[6] RIA (z anglického Regulatory Impact Assessement), česky hodnocení dopadů regulace. Význam a bližší popis je dostupný na: https://www.vlada.cz/cz/ppov/lrv/ria/hodnoceni-dopadu-regulace-160402/
[7] Str. 44 Dopadové studie.