Právo v ochraně přírody

Ochrana přírody 5/2016 — 20. 12. 2016 — Právo v ochraně přírody

Zákon o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich

Autor: Svatava Havelková

Dosavadní právní úprava
Správní trestání, které je neoddělitelnou součástí výkonu veřejné správy – včetně státní správy na úseku ochrany přírody a krajiny –, má dlouhodobě zcela nedostatečnou právní úpravu. Odpovědnost za přestupky, tj. za zaviněné protiprávní jednání fyzických osob, je upravena v zákoně č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů. Zákon kromě obecné hmotněprávní úpravy odpovědnosti za přestupek obsahuje i část zvláštní, kde je stanovena řada skutkových podstat přestupků. Kromě toho jsou skutkové podstaty přestupků a sankce za ně stanoveny i řadou zvláštních zákonů na jednotlivých úsecích státní správy. Na úseku ochrany přírody a krajiny je takovým předpisem ustanovení § 87 zákona o ochraně přírody a krajiny (dále jen ZOPK). Přestupkový zákon má dále část procesní, která upravuje procesní instituty vyvolané zvláštní povahou správně trestní odpovědnosti; v procesních otázkách, které výslovně přestupkovým zákonem upraveny nejsou, se použije správní řád. Celou právní úpravu obsaženou v přestupkovém zákoně lze hodnotit jako poněkud zastaralou, s nedostatečnou provázaností na jiné právní předpisy (správní řád, trestní zákoník, zákon o trestní odpovědnosti právnických osob).

Pokud se týká jiných správních deliktů, tvoří ji skupina velmi různorodých protiprávních činů, od protiprávních činů fyzických osob, které nejsou výslovně za přestupky označeny, až po protiprávní jednání právnických osob. Zpravidla zvláštní zákony na roveň deliktům právnických osob kladou i delikty fyzických osob při podnikání. Pro oblast státní správy ochrany přírody se jedná o protiprávní jednání právnických osob a fyzických osob při výkonu podnikatelské činnosti, jak je upraveno v § 88 ZOPK. Pokud se týká těchto jiných správních deliktů, zcela v právním řádu schází obecná hmotněprávní úprava, tedy zejména vymezení pojmu samotného správního deliktu, stanovení podmínek k založení odpovědnosti, neexistuje úprava okolností vylučujících protiprávnost, jednotná úprava hledisek pro ukládání sankcí, jednotná úprava lhůt pro zánik odpovědnosti apod. Zároveň též schází zvláštní úprava procesní; správní orgány postupují v řízeních o uložení sankce za jiný správní delikt podle správního řádu, který však neobsahuje nutná specifická ustanovení pro sankční řízení. Při absenci konkrétní hmotněprávní i procesní úpravy byla pravidla pro založení odpovědnosti za jiné správní delikty a pravidla pro jejich projednávání dlouhé roky dovozována z obecných právních zásad, z právní doktríny, z ústavního pořádku, z analogie a z judikatury správních soudů.

Toto vše byly důvody pro přijetí obecné právní úpravy správního práva trestního, jak byla přijata zákonem
č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich. Nový zákon obsahuje část hmotněprávní a část procesní. Část zvláštní, obsahující jednotlivé skutkové podstaty přestupků, je nově upravena zákonem č. 251/2016 Sb., o některých přestupcích a dále jsou skutkové podstaty i nadále upraveny četnými zákony na jednotlivých úsecích státní správy.

Nové vymezení pojmu přestupek
Nový zákon o přestupcích sjednocuje v jedné kodifikaci odpovědnost fyzických osob, právnických osob a fyzických osob při výkonu podnikání, přičemž všechna protiprávní jednání označuje jako přestupky. Přestupek definuje jako společensky škodlivý protiprávní čin, který vykazuje znaky stanovené zákonem, nejde-li o trestný čin. Fyzická osoba je pachatelem, jestliže svým zaviněným jednáním naplnila znaky přestupku. I nadále je za přestupek odpovědný pouze ten, kdo v době jeho spáchání dovršil věk patnáct let, zákon však zavádí pro některé případy (jestliže je předpokladem založení odpovědnosti, že fyzická osoba má mít zvláštní vlastnosti, způsobilost nebo postavení) zcela nový institut, a to odpovědnost zákonného zástupce nebo opatrovníka fyzické osoby. Právnická osoba je pachatelem přestupku, jestliže k naplnění znaků přestupku došlo jednáním fyzické osoby přičitatelným právnické osobě, tj. fyzické osoby, která plní úkoly právnické osoby nebo kterou právnická osoba používá při své činnosti anebo jedná ku prospěchu či zájmu právnické osoby. Půjde zejména o jednání statutárního orgánu, člena či zaměstnance, ale i jiné fyzické osoby, kterou právnická osoba k činnosti použila. K založení odpovědnosti právnické osoby není třeba, aby byla zjištěna konkrétní fyzická osoba, jejíž protiprávní jednání je právnické osobě přičitatelné. Podnikající fyzická osoba je pachatelem přestupku, jestliže k naplnění znaků přestupku došlo při jejím podnikání nebo v přímé souvislosti s ním a fyzická osoba podnikající svým jednáním porušila právní povinnost, která je stanovena podnikajícím fyzickým osobám anebo fyzickým osobám. Podnikající fyzická osoba je pachatelem v případě, kdy protiprávně jedná sama, ale také tehdy, když k naplnění znaků přestupku došlo jednáním jiné fyzické osoby, které je přičitatelné podnikateli (např. jednáním zaměstnance). Odpovědnost právnických osob a fyzických osob podnikajících je objektivní (tj. nezkoumá se zavinění), odpovědnost však není absolutní, neboť zákon stanoví liberační důvod, tj. možnost zproštění odpovědnosti v případě, že právnická osoba anebo fyzická osoba podnikající prokáže, že vynaložila veškeré úsilí, které bylo možno požadovat, aby přestupku zabránila. Nemůže se však zprostit odpovědnosti, jestliže nevykonávala povinnou nebo potřebnou kontrolu nad činností fyzické osoby, jejíž jednání je odpovědnému subjektu přičitatelné.

Jak je zřejmé, tak nová právní úprava odpovědnosti za přestupky kontinuálně navazuje na dosavadní pojetí správních deliktů. K založení odpovědnosti fyzické osoby je třeba zkoumat subjektivní vztah této osoby k protiprávnímu jednání a jeho následkům (zavinění), kdežto odpovědnost právnických osob je objektivní. Rovněž zůstává zachováno, že s ohledem na ochranu veřejných zájmů (v našem případě veřejného zájmu ochrany přírody a krajiny) má odpovědnost fyzické osoby podnikající stejný režim jako odpovědnost osoby právnické.

Procesní ustanovení
V části třetí zákon upravuje řízení o přestupcích, a to shodně pro osoby fyzické, právnické i fyzické podnikající. Jde o speciální úpravu oproti správnímu řádu; ve věcech, které tento zákon neupravuje, budou správní orgány postupovat podle správního řádu. Účastníkem řízení je obviněný a dále poškozený, pokud uplatňuje nárok na náhradu škody, a event. vlastník zabírané věci. Pokud se týká obviněného, zákon zdůrazňuje zásadu presumpce neviny, což znamená, že pokud není pravomocným rozhodnutím vyslovena vina, je na obviněného třeba hledět jako na nevinného. Současně je zdůrazněna zásada, že v pochybnostech, které již nelze dalším dokazováním odstranit, je třeba rozhodnout ve prospěch obviněného (zásada in dubio pro reo).  Zákon nově stanoví, že správní orgán je bezodkladně povinen vyrozumět o zahájeném řízení a o termínu ústního jednání osobu, které byla spácháním přestupku způsobena škoda nebo na jejíž úkor se pachatel obohatil. Tato osoba musí být poučena o možnosti uplatnit v řízení nárok na náhradu škody či nárok na vydání bezdůvodného obohacení a o lhůtě, v jaké tak může učinit. Osoba se stává poškozeným (tj. poškozeným jakožto účastník řízení) až uplatněním takového nároku. Protože útoky proti zájmům chráněným zákonem o ochraně přírody a krajiny zpravidla nevedou ke vzniku majetkové škody třetích osob, budou se orgány ochrany přírody s poškozeným v řízení o přestupku setkávat spíše výjimečně.
Zákon výslovně zakotvuje zásadu ne bis in idem, když stanoví, že nikoho nelze obvinit za přestupek ohledně totožného skutku, jestliže již o tomto skutku probíhá řízení trestní či přestupkové a nikoho nelze z přestupku obvinit, jestliže v jiném řízení již bylo pravomocně rozhodnuto. Překážka věci rozhodnuté se týká jak rozhodnutí v řízení o přestupku, tak i rozhodnutí, která byla vydána orgány činnými v trestním řízení. Pro přestupkové řízení dále platí, že správní orgán je povinen zahájit řízení o každém přestupku, který zjistí, a v tomto řízení postupovat z moci úřední (zásada legality a oficiality). Ústní jednání je na rozdíl od současné úpravy v přestupkovém zákoně fakultativní; správní orgán ústní jednání nařídí, pokud o to požádá obviněný, je-li to nezbytné k uplatnění jeho práv, zejména jeho práva na obhajobu. Samozřejmě správní orgán ústní jednání nařídí také tehdy, je-li to třeba pro zjištění stavu věci. Lze provést výslech obviněného, obviněný má však právo k věci nevypovídat a správní orgán ho nemůže k výpovědi žádným způsobem nutit (zásada nemo tenetur).  

V části třetí zákona jsou též upraveny zvláštní druhy řízení, jako je společné řízení, řízení o náhradě škody a vydání bezdůvodného obohacení, příkazní řízení a možnost uložení pokuty příkazem na místě, což nahrazuje současné blokové řízení. V tomto článku však není prostor k podrobnějšímu pojednání o jednotlivých procesních ustanoveních.

 
Jaké dopady má nová úprava na činnost orgánů ochrany přírody?
Zákon nabývá účinnosti dnem 1. 7. 2017. Na přestupky, jejichž skutkové podstaty a sankce jsou stanoveny v § 87 ZOPK, se od toho dne hledí jako na přestupky podle zákona o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich. Na jiné správní delikty, tj. na protiprávní jednání právnických osob a fyzických osob při výkonu podnikatelské činnosti podle § 88 ZOPK, se od tohoto dne rovněž hledí jako na přestupky podle nové právní úpravy. Souhrnné ustanovení v § 112 odst. 1 nového zákona tak nahradí nedostatek formálního znaku přestupku, totiž to, že protiprávní jednání není výslovně zákonem za přestupek označeno. Ze zásady zákazu retroaktivity vyplývá, že nová právní úprava (kromě možných avšak zcela ojedinělých výjimek) se bude vztahovat až na přestupky spáchané za účinnosti nové právní úpravy, tj. na přestupky spáchané nejdříve dne 1. 7. 2017. Sankční řízení, která již byla zahájená ke dni účinnosti zákona, se dokončí podle dosavadní právní úpravy. Pro rozhodovací praxi to znamená, že orgány ochrany přírody budou po nějaký čas ještě postupovat podle dosavadní neúplné právní úpravy, avšak současně budou přestupky spáchané po 
1. 7. 2017 již řešit podle nového zákona. Přestupky na úseku ochrany přírody a krajiny (§ 87 a 88 ZOPK) se nebudou zapisovat do evidence přestupků, kterou spravuje Rejstřík trestů.

Použitá literatura:
¬ Důvodová zpráva k návrhu zákona o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, dostupná na http://www.psp.cz/sqw/text/tiskt.sqw?O=7&CT=555&CT1=0
¬  MATES, Pavel a kol. Základy správního práva trestního. 6. vydání. Praha: C. H. Beck, 2015, 204 s. ISBN 978-80-7400-567–1
¬ MLSNA, Petr. Reforma přestupkového práva – základní východiska, cíle a očekávání. 2016 na www.pravniprostor.cz/clanky/spravni-pravo