Právo v ochraně přírody

Ochrana přírody 3/2008 — 24. 6. 2008 — Právo v ochraně přírody

„Veřejný zájem“

aplikace pojmu v ochraně přírody

autorka: Svatava Havelková

Zákon současně stanoví, že každý je povinen při užívání přírody a krajiny strpět omezení vyplývající z tohoto zákona. Orgány ochrany přírody jsou při svém rozhodování vázány základní zásadou obsaženou v § 2 odst. 4 správního řádu, totiž dbát na to, aby přijaté řešení bylo v souladu s veřejným zájmem.

Kdy jde o veřejný zájem?

Co vlastně pojem „veřejný zájem“ znamená? V první řadě je třeba říci, že jde o pojem, který není právním řádem výslovně obsahově vymezen. Jde o tzv. právní pojem neurčitý, který zahrnuje jevy nebo skutečnosti, které nelze v obecné rovině úspěšně definovat. V oblasti správního práva se vyskytují i další neurčité pojmy, např. veřejný pořádek, oprávněné zájmy, občanské soužití a další. Obsah takového pojmu musí případ od případu posuzovat sám správní orgán. Z povahy věci lze vyvodit, že zájem je zájmem veřejným, jestliže je zájmem celé nebo podstatné části společnosti (veřejnosti) a směřuje k všeobecnému blahu a dobru. O veřejný zájem se nemůže jednat v případě, kdy jde o zájem individuální nebo zájem úzké skupiny subjektů. Také zájem, který by byl v rozporu s platnými právními předpisy, logicky nemůže být veřejným zájmem. Podle závěrů ústavního soudu (Pl. ÚS 24/04) by veřejný zájem v konkrétní věci měl být zjišťován v průběhu správního řízení na základě poměřování nejrůznějších partikulárních zájmů, po zvážení všech rozporů a připomínek. Veřejný zájem je třeba nalézt v procesu rozhodování o určité otázce a nelze jej v konkrétní věci a priori předem stanovit. Výsledek takového zjišťování a úvaha, jakou o těchto otázkách správní orgán učinil, musí být patrny z odůvodnění rozhodnutí.

Konflikty různých veřejných zájmů

Při nahlédnutí do úvodních ustanovení zákona o ochraně přírody a krajiny zjistíme, že účelem zákona je přispět k udržení a obnově přírodní rovnováhy v krajině, k ochraně rozmanitosti forem života, přírodních hodnot a krás a k šetrnému hospodaření s přírodními zdroji. Jde nepochybně o zájem sloužící prospěchu všech lidí, a to dokonce i těch doposud nenarozených, tedy i o prospěch budoucích generací. Různé veřejné zájmy ve společnosti se mohou dostat do vzájemných konfliktů. V oblasti ochrany přírody a krajiny je tato skutečnosti explicitně vyjádřena v ustanoveních zákona o možnosti povolení výjimky ze zákonných zákazů. V § 43, který upravuje výjimky ze zákazů ve zvláště chráněných územích, a v § 56, který upravuje výjimky ze zákazů u památných stromů a zvláště chráněných rostlin a živočichů, je shodná základní podmínka, za které lze výjimku povolit: Totiž že jiný veřejný zájem musí výrazně převažovat nad zájmem ochrany přírody. Výjimku ze zákonných zákazů tedy lze povolit pouze tehdy, jestliže zde existuje jiný veřejný zájem, který převáží nad zájmy ochrany přírody a tato převaha je výrazná. Naplnění této podmínky je třeba zkoumat v každém jednotlivém případě rozhodování; nelze zevšeobecnit, které jiné společenské zájmy jsou důvodem pro povolení výjimky a které nikoli.

Stavby větrných elektráren představují na jedné straně šetrné hospodaření s přírodními zdroji, na straně druhé významně zasahují do rovnováhy v krajině.

Foto P. Holub

Hledání rovnováhy

Vraťme se zpět k úvodnímu ustanovení o účelu zákona, jak je obsaženo v § 1. Novelizace provedená zákonem č. 218/2004 Sb. původní účel zákona rozšířila o vytvoření soustavy Natura 2000 a připojila závěrečnou větu „Přitom je nutno zohlednit hospodářské, sociální a kulturní potřeby obyvatel a regionální a místní poměry“. Toto ustanovení je téměř doslovně převzato z čl. 2 Směrnice o stanovištích. Jde vlastně o jakýsi deklaratorní výčet jiných veřejných zájmů, které při aplikaci zákona v konkrétním rozhodování orgánu ochrany přírody přicházejí v úvahu. (Obdobné, poněkud širší ustanovení je také obsaženo v § 45e; vztahuje se však k právní úpravě režimu v ptačích oblastech, tedy k vymezení okruhu činností, o kterých vláda svým nařízením stanoví, že je k nim třeba souhlas orgánu ochrany přírody.) Zamysleme se nad tím, jak s ustanovením obsaženým v § 1 zákona nakládat. Neznamená citované ustanovení zákona vlastně dílčí popření cíle zákona? A nemůže znamenat zrelativizování či zpochybnění jednotlivých právních nástrojů, které zákon k ochraně přírody a krajiny stanoví? Věcí se zabýval v roce 2007 na základě kasační stížnosti Nejvyšší správní soud (NSS) ČR (rozsudek ze dne

9. listopadu 2007 č. j. 2 As 35/2007). V tomto konkrétním případě se na správní soud obrátil investor, jemuž nebyl udělen podle § 12 odst. 2 zákona souhlas k umístění dvou vysokých větrných elektráren, a namítal, že orgán ochrany přírody při rozhodování nepřihlédl k ekonomickému přínosu stavby pro výrobu energie z alternativních obnovitelných zdrojů. Krajský soud dospěl k závěru, že se těmito otázkami měl orgán ochrany přírody zabývat, žalobě vyhověl a napadené rozhodnutí zrušil a věc vrátil orgánu ochrany přírody k novému řízení. Na základě kasační stížnosti podané orgánem ochrany přírody (krajským úřadem) Nejvyšší správní soud ČR shledal rozsudek krajského soudu jako nezákonný. Z citovaného rozsudku NSS vyplývá, že ustanovení § 1 o zohlednění hospodářských, sociálních a kulturních potřeb obyvatel a regionálních a místních poměrů je zjevně ustanovením programovaným a obecným, které stanoví výkladová východiska pro další části zákona. Zohledňování hospodářských a sociálních potřeb nemůže znamenat negaci primárních cílů zákona, nýbrž má směřovat k hledání řešení, která sice k jiným veřejným zájmům přihlížejí, ale která zároveň neovlivňují primární účel zákona, nebo jej ovlivňují co možná nej-méně. Zohlednění ekonomického přínosu je tedy na místě pouze tehdy, pokud navržená stavba zasahuje do krajinného rázu co možná nejméně. Pokud je vliv na krajinný ráz příliš veliký, není možné jej vyvážit ekonomickým přínosem. Posouzení ekonomického přínosu v řízení podle ustanovení § 12 odst. 2 zákona není rovnocennou otázkou ve vztahu k vlastnímu zkoumání možnosti udělit souhlas k umístění stavby, která sníží hodnotu krajinného rázu. Jde o otázku podružnou, která nemůže hrát v případech významného dotčení krajinného rázu rozhodující roli.

Tyto závěry Nejvyššího správního soudu můžeme nepochybně zobecnit. (Zobecnění se nevztahuje na rozhodování o výjimkách ze zákonných zákazů, kde zákon obsahuje v § 43 a § 56 speciální úpravu.) Poslední větu § 1 o zohledňování hospodářských, sociálních a kulturních potřeb obyvatel a regionálních a místních poměrů nelze chápat v rozporu se základním účelem zákona. Ustanovení má pouze sloužit jako obecné vodítko a výkladové pravidlo proti fundamentalistické aplikaci zákona, která by rigidně konzervovala současný stav přírody a krajiny a nepřipouštěla vůbec rozvoj jiných potřeb společnosti. Ustanovení má vést k hledání takových řešení, která na jedné straně umožní naplňování jiných veřejných zájmů a rozvoj regionů a současně na straně druhé budou respektovat zájmy ochrany přírody a krajiny, jak vyplývají z konkrétních ustanovení zákona. V žádném případě tato věta neznamená, že by orgán ochrany přírody při správním rozhodování byl povinen zkoumat otázky hospodářských, sociálních a kulturních potřeb jako otázky rovnocenné s hledisky ochrany krajiny či jednotlivých částí přírody. Jiný výklad připustit nelze, protože by ve své podstatě znamenal popření účelu celého zákona.

LITERATURA

Miko L., Borovičková H a kol. (2007): Zákon o ochraně přírody a krajiny. Komentář. 2. vydání. Praha. C. H. Beck. – Vedral J. (2006): Správní řád – Komentář. Praha: BOVA POLYGON. – Průcha P. (2007): Správní právo Obecná část. 7. doplněné vydání. Brno, Masarykova univerzita.

Autorka je právnička a pracuje na Ministerstvu životního prostředí ČR