Právo v ochraně přírody

Ochrana přírody 3/2020 — 26. 6. 2020 — Právo v ochraně přírody — Tištěná verze článku v pdf

Odstranění následků neoprávněných zásahů podle § 86 ZOPK – otázky praxe

Autor: Jitka Jelínková

Povinný subjekt podle § 86 ZOPK, vztah k odpovědnosti za přestupek 
Podle § 86 ZOPK lze postupovat vůči tomu, „kdo poškodí, zničí nebo nedovoleně změní části přírody a krajiny chráněné podle tohoto zákona“. Jde o projev odpovědnosti původce za ekologickou újmu, kterou způsobil protiprávním jednáním; s nápravou, resp. kompenzací ekologické újmy vznikající z protiprávního jednání obecně počítá zákon č. 17/1992 Sb., o životním prostředí (srov. 
§ 27 tohoto zákona). 

Povinným subjektem podle § 86 ZOPK tak nemůže být právní nástupce toho, kdo se nedovoleného zásahu dopustil, natožpak vlastník zasaženého pozemku (nemovitosti), pokud se zásahu sám nedopustil. 

Na rozdíl od odpovědnosti za přestupek, která zaniká uplynutím promlčecí doby, není možnost postupu podle § 86 ZOPK omezena žádnou lhůtou. To vyplývá z odlišného charakteru opatření k nápravě od správního trestu za přestupek, který výstižně vyjádřil Nejvyšší správní soud: „Názor stěžovatelky, že v důsledku uplynutí prekluzivní lhůty k uložení sankce za posuzované jednání, prekludovalo i právo uložit opatření k nápravě podle § 86 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny, je nesprávný. Uložení této povinnosti totiž představuje pouze jeden z následků porušení povinnosti na úseku ochrany přírody stanovených v části osmé citovaného zákona, který, na rozdíl od uložení pokuty za přestupek, nemá sankční charakter. Cílem uložení opatření podle § 86 odst. 1 a 2 zmíněného zákona je uvedení poškozených, zničených nebo změněných částí přírody do stavu, v jakém se nacházely před nedovoleným zásahem, a pokud to není možné, kompenzace vzniklé ekologické újmy provedením vhodných opatření. Z důvodové zprávy k tomuto ustanovení se podává, že jde o modifikaci nápravy ekologické újmy, se kterou pracují například také předpisy o odpadech nebo trestní předpisy. Funkce opatření k nápravě je proto reparační a sleduje zcela odlišný cíl než sankce za přestupek.“¹ Z citace samotné je patrno, že uvedené platí jak pro v praxi daleko častější aplikaci odst. 2 § 86, tj. uložení opatření k nápravě, protože uvedení do původního stavu není možné a účelné, tak pro aplikaci odst. 1 § 86, tj. rozhodnutí orgánu ochrany přírody o možnosti a podmínkách uvedení do původního stavu. 

Je samozřejmé, že pokud nebyla protiprávnost zásahu povinného subjektu již prokázána v pravomocném rozhodnutí o přestupku, musí orgán ochrany přírody tuto skutečnost dokázat v řízení podle § 86 odst. 1 nebo 2 ZOPK. 

Povinnost navrácení do původního stavu (naturální restituce) – možnost a účelnost, podmínky 
Povinnost navrácení poškozené, zničené nebo nedovoleně změněné části přírody a krajiny do původního stavu, pokud je to možné a účelné, vzniká přímo ze zákona. Orgán ochrany přírody rozhodnutím podle § 86 odst. 1 proto neukládá povinnost uvedení do původního stavu, ale rozhoduje o tom, že uvedení do původního stavu je možné a účelné, a stanoví pro ně podmínky (přinejmenším lhůtu, do kdy má být uvedení do původního stavu provedeno, pokud samotný způsob „provedení“ je z věcného, odborného hlediska nesporný). 

Pokud je uvedení do původního stavu možné a účelné, nelze uvažovat o postupu podle § 86 odst. 2, tj. o uložení přiměřeného náhradního opatření k nápravě. To jasně vyplývá z hypotézy odstavce druhého § 86 („Jestliže uvedení do původního stavu není možné a účelné, ...“) a potvrdil to i Nejvyšší správní soud ve vztahu k argumentaci povinného subjektu, že jiné opatření než uvedení do původního stavu by bylo vhodnější: „Zákon počítá s možností navrátit do původního stavu i to, co bylo zničeno, za podmínky, že je to 1) možné a 2) účelné. Povinnost uvedení území do původního stavu vznikla stěžovatelce, resp. žalobci přímo ze zákona. Správní orgán zde má pouze povinnost zjistit, zda je to reálně možné a zda je to i účelné. Pokud tomu tak je, není na místě zabývat se hledáním vhodného náhradního řešení. Jinými slovy, správní orgán po zvážení kritéria možnosti a účelnosti zvolí postup dle 1. odstavce výše uvedeného ustanovení, a teprve pokud uvedení do původního stavu není možné a účelné, může orgán ochrany přírody uložit povinnému, aby provedl přiměřená náhradní opatření k nápravě.“²

Možnost uvedení do původního stavu musí být nejen faktická, ale i právní. Odborná literatura³ upozorňuje na možné právní překážky soukromoprávní povahy (zákon nestanoví povinnost vlastníka pozemku, je-li odlišný od povinného subjektu, strpět provedení opatření⁴) i eventuální překážky veřejnoprávní (opatření nesmí být v rozporu např. s předpisy omezujícími či zakazujícími určité využití území, resp. určité činnosti v ochranných pásmech zařízení technické infrastruktury). Uvedené nepochybně platí i pro v praxi daleko častější postup podle § 86 odst. 2. 

Ve vztahu k účelnosti navrácení do původního stavu se judikatura zabývala např. námitkou, že na území dotčeném nedovoleným zásahem se (nově) vyskytují zvláště chráněné druhy živočichů, což mělo zpochybňovat vhodnost obnovení původního stavu. Nejvyšší správní soud přesvědčivě osvětlil, že provedenou změnu je třeba posuzovat komplexně: „Podstatné pro posouzení reálnosti a účelnosti navrácení do původního stavu je to, v čem provedená změna spočívá. Je třeba posoudit, zda stav před zásahem byl pro daný ekosystém příznivější, případně i to, zda, byť došlo k nedovolenému zásahu, je nastalá změna pozitivní. … Účelnost navrácení do původního stavu nelze hodnotit pouze ve vztahu k živočišným druhům, jež území využívají, ale i ve vztahu k dalším ekologickým a estetickým funkcím, které poškozené (údolní niva) a zničené (revitalizovaný vodní tok) významné krajinné prvky plnily. Pokud stěžovatelka namítá v případě provádění terénních prací možný střet s právními předpisy, zejména pak s § 50 zákona o ochraně přírody a krajiny z hlediska podmínek ochrany zvlášť chráněných živočichů, jak již uvedl žalovaný ve svém rozhodnutí, realizaci úprav lze přizpůsobit ročnímu období; pokud se jedná o trvale vyskytující se živočichy, je třeba vzniklou situaci řešit prostřednictvím žádosti o udělení výjimky.“⁵ Nutnost získat k provedení prací výjimku z ochranných podmínek zvláště chráněných druhů či jiný „schvalovací“ správní akt od příslušného orgánu ochrany přírody nebo od stavebního úřadu či jiného správního orgánu může samozřejmě vyvstat rovněž při uložení náhradního opatření k nápravě. 

Problémem při aplikaci § 86 odst. 1, ale i odst. 2 může být dále doložení (zjištění) původního stavu, resp. stavu před zásahem. Původní stav bude v řadě případů orgánu ochrany přírody znám z jeho úřední (a odborné) činnosti, může být zjistitelný z ortofotomap, s pomocí různých druhů plánovacích dokumentů apod. Spíše v ojedinělých případech může být dán projektem, podle něhož byla kupř. provedena revitalizace rybníka (posléze částečně zničeného nedovoleným zásahem)⁶, v jiných případech musí být zjišťován svědeckými výpověďmi, pokud ten, kdo nedovolený zásah provedl, tvrdí, že namísto registrovaného VKP – mokřadu se zde před zásahem nacházely černé skládky⁷, či jinými důkazními prostředky. 

Náhradní opatření k nápravě – meze správního uvážení o uložení povinnosti jej provést 
Podle § 86 odst. 2 platí, že: „Jestliže uvedení do původního stavu není možné a účelné, může orgán ochrany přírody uložit povinnému, aby provedl přiměřená náhradní opatření k nápravě. Jejich účelem je kompenzovat, byť jen zčásti, následky nedovoleného jednání.“

Základním problémem pro naplnění klíčového významu, který důvodová zpráva § 86 ZOPK přikládá, je, že orgány ochrany přírody chápou použití § 86 odst. 2 jako víceméně arbitrární („může“, tedy nemusí uložit přiměřené opatření k nápravě), na rozdíl od obligatorního projednávání přestupků. Při výkonu působnosti v oblasti veřejné správy však není prostor pro libovůli. Odborná literatura⁸ k tomu uvádí, že: „Při posuzování toho, zda bude povinnost provést náhradní nápravná opatření uložena či nikoli, a při rozhodování o rozsahu a způsobu provedení náhradních nápravných opatření má správní orgán poměrně rozsáhlý prostor pro správní uvážení.“ S tímto náhledem nepolemizuji, zdůrazňuji však, že ono správní uvážení má své limity. Již zmíněný zákon č. 17/1992 Sb., o životním prostředí počítá v § 27 odst. 1 s povinnou nápravou ekologické újmy tím, kdo ji protiprávním jednáním způsobil. Mezi základní zásady činnosti správních orgánů patří zásada ochrany veřejného zájmu (srov. § 2 odst. 4 správního řádu), podle § 58 odst. 1 ZOPK je ochrana přírody veřejným zájmem a soudy mnohokrát judikovaly, že „je povinností orgánů ochrany přírody především střežit veřejný zájem na ochraně životního prostředí“⁹. 

Důvodem pro neuložení náhradního opatření k nápravě¹⁰, pokud uvedení do původního stavu není možné a účelné, tak legitimně může být např. dobrovolně provedené kompenzační opatření, které orgán ochrany přírody shledá přiměřeným (jakkoli nelze subjektům doporučit, aby si samy činily úsudek o tom, co je vhodné ke zmírnění následků nedovoleného jednání, neboť by pro nedostatek odbornosti mohly zasaženým částem přírody a krajiny způsobit „více škody /či spíše újmy/ než užitku“¹¹). Mohla by jím být již zmíněná, domnívám se, že nepříliš pravděpodobná, okolnost, že nedovolená změna je pro zasaženou část přírody a krajiny ve svém výsledku pozitivní. 

Samostatnou skupinou jsou případy, kdy ekologickou újmu v podstatě nelze (ani částečně) kompenzovat, např. usmrcení kriticky ohroženého dravce, poškození jeskyně zničením unikátní krápníkové výzdoby, zničení (natrhání, vyrytí) endemických zvláště chráněných rostlin. 

Naproti tomu důvodem pro neuložení náhradního opatření k nápravě typově nebude, že je nelze provést v lokalitě, kde k protiprávnímu jednání došlo. Jak konstatovala judikatura: „Uložená náhradní opatření k nápravě odrážejí především skutečnost, že nebylo možné v daném případě výsadbu provést v lokalitě, kde k protiprávnímu jednání došlo. V návaznosti na tuto skutečnost pak musela být určena druhově taková výsadba stromků, aby odpovídala zvolené lokalitě. Určení množství výsadby vychází ve svém základu z počtu pokácených dřevin a návrhu žalobce s přihlédnutím k ekonomickému dopadu pro jmenovaného. Takové úvahy odráží dle soudu individuální posouzení dané věci, včetně správních úvah odůvodňujících druh i množství stromků představujících uložené náhradní opatření.¹²“ (poznámka: byla uložena výsadba pětinásobku nelegálně pokácených stromů).

Náhradní opatření k nápravě – přiměřenost, věcné a právní limity 
Vedle nedovolenosti zásahu (kdo jej provedl, zda je protiprávní) povinné subjekty nejčastěji rozporují přiměřenost náhradního opatření k nápravě. Ta je předmětem správního uvážení, které zákon limituje účelem náhradních opatření, jímž je „kompenzovat, byť jen zčásti, následky nedovoleného jednání“. Názor odborné literatury, že „zřejmě není vyloučena ani možnost přihlédnout k osobním a majetkovým poměrům povinné osoby, neboť zákon zároveň stanoví, že následky nedovoleného jednání mohou být kompenzovány i jen částečně“¹³, se shoduje s náhledem judikatury o přihlédnutí k ekonomickému dopadu pro povinného. Důvodem toho, že zákon počítá i s pouze částečnou kompenzací následků nedovoleného jednání, však podle mého názoru je především skutečnost, že ekologická újma ze své podstaty není plně nahraditelná.

Pro obsah náhradního opatření k nápravě jsou tedy určující následky nedovoleného jednání (např. za biotopy zvláště chráněných živočichů nedovoleně zničené při výstavbě vytvořit náhradní biotopy ve vhodné „blízké“ lokalitě). 

Stejně jako u uvedení do původního stavu platí, že požadované plnění musí být reálně možné a právně dovolené. Jako opatření k nápravě tak např. nelze uložit něco, co ze zákona přísluší jinému správnímu orgánu (např. odstranění stavby nebo provedení terénní úpravy, jestliže podléhá stavebnímu zákonu nebo jinému zvláštnímu předpisu)¹⁴. V takových případech jednak připadá v úvahu uložení „zbytkového“ opatření k nápravě orgánem ochrany přírody, jestliže samotné odstranění nelegální stavby nebo terénní úpravy na základě rozhodnutí příslušného stavebního úřadu nezajišťuje uvedení do původního stavu, resp. přiměřené náhradní opatření k nápravě následků nedovoleného zásahu do chráněných částí přírody a krajiny. Dále může orgán ochrany přírody podle § 86 odst. 2 uložit „povinnost, aby konkrétní povinný subjekt vyvolal potřebná správní řízení a podle jejich výsledku provedl odpovídající práce“¹⁵. 

To potvrdil i Nejvyšší správní soud, který odmítl namítanou nicotnost rozhodnutí o náhradním opatření k nápravě podle § 86 odst. 2 ZOPK, jež spočívalo v obnově funkcí a rekonstrukci rybníku ve vlastnictví AOPK jako budoucího náhradního biotopu pro zvláště chráněné obojživelníky. Povinnému subjektu, jenž v rámci výstavby zničil biotopy řady živočichů včetně zvláště chráněných druhů (pochopitelně v jiné lokalitě), byly uloženy povinnosti, jejichž realizace předpokládala součinnost s třetími subjekty a správními orgány (s AOPK jako vlastníkem nemovitosti, a tedy účastníkem řízení podle § 86 odst. 2 ZOPK na základě § 27 odst. 2 správního řádu, se zhotovitelem díla, se stavebním úřadem, vodoprávním úřadem, orgány ochrany přírody)¹⁶. 

Pokuty a exekuční vymáhání, otázka závaznosti pro právního nástupce adresáta rozhodnutí
Zákon o ochraně přírody a krajiny obsahuje skutkovou podstatu přestupku spočívajícího v nesplnění rozhodnutí podle § 86 ZOPK („neuvede poškozenou část přírody chráněnou podle tohoto zákona do původního stavu nebo nesplní opatření k nápravě tohoto stavu podle § 86“ – § 87 odst. 3 písm. e), resp. § 88 odst. 2 písm. g) ZOPK). Reakcí na nesplnění rozhodnutí podle § 86 ZOPK v určené lhůtě by však měla být především správní exekuce, k níž je příslušný orgán ochrany přírody, který rozhodnutí v prvním stupni vydal.
Pro praxi není bez významu ani otázka závaznosti pravomocného rozhodnutí podle § 86 ZOPK pro právní(ho) nástupce adresáta rozhodnutí (tj. povinného subjektu, který se nedovoleného zásahu dopustil). 

Individuální správní akty (rozhodnutí) se podle okruhu osob, které zavazují, dělí na správní akty in personam (zavazují pouze individuálně určené adresáty správního aktu) a správní akty in rem (zavazují i právní nástupce adresáta). Podle právní nauky skutečnost, že správní akt zavazuje i právní nástupce, musí být v zásadě vždy výslovně vyjádřena v zákoně. O výjimku, kdy je nástupnictví obsaženo ve správním aktu implicitně, půjde pouze v případech, v nichž správní orgán posuzuje při vydání rozhodnutí výlučně vlastnosti nějakých věcí a vůbec se nezabývá vlastnostmi adresátů, resp. okolnostmi týkajícími se dotčených osob. I v těchto případech je ovšem lépe, aby závaznost správního aktu pro právní nástupce adresáta byla v příslušném zákoně vyjádřena explicitně, což novější či v této otázce novelizované environmentální zákony činí¹⁷. 

ZOPK jako starší environmentální zákon výslovně závaznost rozhodnutí podle § 86 pro právní nástupce adresáta neobsahuje. Nelze se opřít ani o § 73 odst. 2 větu čtvrtou správního řádu, podle níž „jestliže je pro práva a povinnosti účastníků určující právo k movité nebo nemovité věci, je pravomocné rozhodnutí závazné i pro právní nástupce účastníků“¹⁸. V případě rozhodnutí podle § 86 ZOPK je pro založení povinnosti adresáta určující skutečnost, že se dopustil nedovoleného zásahu. Při absenci výslovné úpravy závaznosti rozhodnutí podle § 86 ZOPK pro právního nástupce tak zřejmě nelze dovodit, že je pravomocné rozhodnutí závazné i pro právního nástupce. 

Poznámky:

1. Rozsudek Nejvyššího správního soudu č.j. 3 As 322/2017 – 70 ze dne 16. 12. 2019.
2. Rozsudek Nejvyššího správního soudu č.j. 5 As 146/2017 – 77 ze dne 12. 4. 2018.
3. Vomáčka, V., Knotek, J., Konečná, M., Hanák, J., Dienstbier, F., Průchová, I. Zákon o ochraně přírody a krajiny. Komentář. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2018.
4. Na rozdíl od např. § 42 odst. 6 vodního zákona. Vlastník dotčené nemovitosti je účastníkem řízení podle § 86 odst. 1 ZOPK na základě § 27 odst. 2 správního řádu a pochopitelně v řadě případů nebude mít proti uvedení do původního stavu žádné výhrady. Naopak tím může (ale nemusí) být splněna i povinnost náhrady škody podle občanského zákoníku (srov. také § 86 odst. 3 ZOPK). 
5. Viz rozsudek v poznámce 3.
6. Viz rozsudek v poznámce 3.
7. Viz rozsudek v poznámce 2.
8. MIKO, L., BOROVIČKOVÁ, H. a kol. Zákon o ochraně přírody a krajiny: Komentář. 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2007.
9. Např. rozsudek Nejvyššího správního soudu č.j. 4 As 20/2008 – 84 ze dne 21. 8. 2008.
10. Samozřejmě v případech, kdy ekologická újma vznikla. Protiprávním jednáním je v řadě případů spáchán přestupek, aniž by vznikl následek (účinek) v podobě ekologické újmy. 
11. Např. rozsudek Městského soudu v Praze č.j. 9 Ca 67/2004 ze dne 31. 8. 2006. Jakkoli se primárně týkal uvedení do původního stavu, jistě obecně platí, že je třeba, aby náprava „byla prováděná kvalifikovaným a schváleným postupem“, nikoli bez rozhodnutí příslušného orgánu ochrany přírody. 
12. Rozsudek Městského soudu v Praze č.j. 3A 42/2010 – 37 ze dne 6. 3. 2013.
13. Opus cit. v poznámce 9. 
14. Srov. Výklad č. 8/2000, Věstník MŽP.
15. Viz např. rozhodnutí ministra životního prostředí č.j. M/423/94 SRK/580/P/94 ze dne 10. 11. 1994. 
16. Rozsudky Nejvyššího správního soudu č.j. 10 As 166/2018 – 51 ze dne 25. 10. 2018 a č.j. 6 As 264/2018 – 42 ze dne 30. 1. 2019.
17. Srov. např. § 22 odst. 4 zákona č. 201/2012 Sb., o ochraně ovzduší, § 42 odst. 3 vodního zákona, § 19b odst. 7 zákona č. 76/2002 Sb., o integrované prevenci, § 3c odst. 1 zákona č. 334/1992 Sb., o ochraně zemědělského půdního fondu.
18. O toto ustanovení správního řádu se naopak opřel soud, když šlo o právní nástupnictví týkající se opatření k nápravě uloženého vlastníku lesa, neboť jemu jsou lesním zákonem adresovány mnohé povinnosti směřující k žádoucímu stavu lesa jako objektu veřejnoprávní regulace (rozsudek Městského soudu v Praze č.j. 10 Ca 314/2008 – 84 ze dne 9. 8. 2010).