Právo v ochraně přírody

Ochrana přírody 5/2008 — 21. 10. 2008 — Právo v ochraně přírody

Zákon o předcházení a nápravě ekologické újmy z pohledu ochrany přírody

Autor: Ondřej  Vícha

Tento zákon je právním předpisem přijatým v oblasti ochrany životního prostředí, který má zejména s ohledem na řešení ekologické újmy na chráněných druzích a přírodních stanovištích úzkou vazbu rovněž na problematiku ochrany přírody a krajiny, a tudíž i na zákon č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů (dále jen ZOPK).

Směrnice 2004/35/ES představuje první rámcový pokus ze strany Evropské unie (EU) řešit situace spočívající v poškození životního prostředí na celém území Evropské unie. Rea guje zejména na existenci mnoha znečištěných míst na jejím území, která představují značná rizika pro životní prostředí a lidské zdraví, a na dramatické zrychlování ztráty biologické rozmanitosti v posledních desetiletích. Pro přijetí nové právní úpravy byla důležitá i skutečnost, že některé složky životního prostředí nejsou předmětem vlastnictví (jsou věcí ničí) a náhrady škody se na nich nelze domáhat klasickou soukromoprávní cestou podle občanského zákoníku (jedná se zejména o po vrchové a podzemní vody, jeskyně nebo volně žijící živočichy).

Zákon č. 167/2008 Sb. stanoví podmínky, za nichž vzniká provozovatelům (podnikatelé a další osoby vykonávající rizikovou provozní činnost) povinnost provádět preventivní (v případě bezprostřední hrozby ekologické újmy) a nápravná (v případě vzniku ekologické újmy) opatření. Citovaný zákon považuje za ekologickou újmu jen takovou nepříznivou změnu, která je měřitelná a má závažné nepříznivé účinky na vybrané přírodní zdroje – půdu, povrchové nebo podzemní vody, vybrané chráněné druhy volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin a přírodní stanoviště; nevztahuje se však na všechny druhy rostlin a živočichů, ale pouze na chráněné druhy, vymezené v § 2 písm. b) zákona č. 167/2008 Sb. Jedná se o:

■druhy ptáků, pro které se vymezují ptačí oblasti podle § 45e ZOPK, přičemž jejich seznam je taxativně stanoven v nařízení vlády č. 51/2005 Sb., kterým se stanoví druhy a počet ptáků, pro které se vymezují ptačí oblasti;

■druhy v zájmu Evropských společenství (ES) stanovené podle § 3 odst. 1 písm. n) ZOPK. Konkrétně se jedná o seznamy obsažené ve vyhlášce č.166/2005 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení ZOPK, ve znění pozdějších předpisů, v souvislosti s vytvářením soustavy Natura 2000;

■druhy, které Ministerstvo životního prostředí stanoví vyhláškou.

Obdobně jako u chráněných druhů se zákon č. 167/2008 Sb. vztahuje pouze na vybraná přírodní stanoviště. S přihlédnutím k § 2 písm. c) zákona č. 167/2008 Sb. se jedná o:

■přírodní stanoviště v zájmu Evropských společenství stanovené podle § 3 odst. 1 písm. m) ZOPK; konkrétně vymezené v příloze č. 1 k vyhlášce č. 166/2005 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení ZOPK v souvislosti s vytvářením soustavy Natura 2000;

■území, jež je biotopem pro druhy ptáků, pro které se vymezují ptačí oblasti podle § 45e ZOPK; ptačí oblasti jsou vymezeny jednotlivými nařízeními vlády, která byla publikována ve Sbírce zákonů pod čísly 530–535/2004 Sb., 598–609/2004 Sb., 679–688/2004 Sb., 19–28/2005 Sb. a 165/2007 Sb.;

■území, jež je biotopem pro druhy v zájmu Evropských společenství stanovené podle § 3 odst. 1 písm. n) ZOPK; viz vyhláška č. 166/2005 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení ZOPK, ve znění pozdějších předpisů, v souvislosti s vytvářením soustavy Natura 2000;

■místa rozmnožování nebo odpočinku druhů vyžadujících přísnou ochranu; bližší vymezení obsahuje příloha č. 2. B vyhlášky č. 166/2005 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení ZOPK v souvislosti s vytvářením soustavy Natura 2000.

Ekologickou újmou na vybraných chráněných druzích a přírodních stanovištích se přitom rozumí závažné nepříznivé účinky na dosahování nebo udržování příznivého stavu ochrany chráněných druhů nebo přírodních stanovišť. Kritéria pro posouzení významu těchto účinků jsou stanovena v příloze č. 3 k zákonu č. 167/2008 Sb. Stav ptačích oblastí, evropsky významných druhů a jednotlivých typů evropských stanovišť, zejména evropsky významných lokalit, přitom sledují orgány ochrany přírody a krajiny na základě § 45f ZOPK. Zajišťováním monitoringu je pověřena zejména Agentura ochrany přírody a krajiny ČR (AOPK); na základě tohoto sledování vypracovává Ministerstvo životního prostředí příslušné zprávy předkládané Komisi ES a veřejnosti. Povinnost provádět monitoring vybraných složek biodiverzity vyplývá pro Českou republiku rovněž z mezinárodního práva, konkrétně z Úmluvy o biologické rozmanitosti (Rio de Janeiro, 1992), která byla publikována ve Sbírce zákonů pod č. 134/1999 Sb. Z článku 7 této úmluvy vyplývá, že její smluvní strany mají identifikovat a pravidelně a dlouhodobě sledovat (monitorovat) složky biodiverzity uvedené v příloze č. 1 k této úmluvě.

Za ekologickou újmu na chráněných druzích a přírodních stanovištích se nepovažují nepříznivé účinky vyplývající z jednání provozovatele, k němuž byl oprávněn podle vybraných ustanovení ZOPK; jedná se o § 5b (odchylný postup při ochraně ptáků), § 45i (posuzování vlivů koncepcí nebo projektů na území soustavy Natura 2000) a § 56 (výjimky ze zákazů u památných stromů a zvláště chráněných druhů rostlin a živočichů).

Zákon č. 167/2008 Sb. se vztahuje na provozovatele vybraných provozních činností (uvedené v příloze č. 1 k tomuto zákonu), které jsou považovány za rizikové pro životní prostředí a lidské zdraví. Jedná se například o skládky, spalovny odpadu či přeshraniční přepravu odpadů (podle zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů), úložiště těžebních odpadů (podle připravovaného zákona o nakládání s těžebními odpady), velké průmyslové podniky podléhající integrovanému povolení (podle zákona č. 76/2002 Sb., o integrované prevenci a omezování znečištění, integrovaném registru znečišťování a o změně některých zákonů – zákon o integrované prevenci, ve znění pozdějších předpisů), dále o provozovatele vypouštějící odpadní vody do vod povrchových či odebírající povrchové či podzemní vody (podle zákona č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů – vodní zákon, ve znění pozdějších předpisů) nebo provozovatele nakládající s geneticky modifikovanými organismy (podle zákona č. 78/2004 Sb., o nakládání s geneticky modifikovanými organismy a genetickými produkty, ve znění pozdějších předpisů). Zákon č. 167/2008 Sb. je založen na základních principech legislativy ES pro životní prostředí.

■Princip prevence. Provozovatel vybraných činností má povinnost provádět nezbytná preventivní opatření a nést náklady vynaložené na tato opatření a informovat příslušný orgán státní správy. Ten může ukládat preventivní opatření, stanovit jejich podmínky a určit lhůtu k jejich provedení.

■Princip „znečišťovatel platí“ (PPP – polluter pays principle). Provozovatel, jehož činnost způsobila ekologickou újmu nebo bezprostřední hrozbu takové újmy, má nést finanční odpovědnost, která jej donutí přijímat opatření a rozvíjet postupy ke snižování rizik ekologické újmy. Provozovatelé vybraných činností jsou na základě tohoto zákona povinni provádět preventivní nebo nápravná opatření, a to bez ohledu na to, zda jednali úmyslně nebo nedbalostně a zda porušili zákon nebo povolení vydané na jeho základě. Zákon č. 176/2008 Sb. rovněž stanoví důvody, pro které mohou být provozovatelům již vynaložené náklady zpětně proplaceny. Jde například o situaci, kdy provozovatel způsobil ekologickou újmu, ale neporušil přitom zákon nebo povolení, které mu bylo vydáno na základě zákona.

■ Princip naturální restituce. Při nápravě závadného stavu se upřednostňují nápravná opatření před peněžní náhradou a klade se důraz na efektivní dekontaminaci a obnovení nebo nahrazení poškozeného přírodního zdroje jeho uvedením nebo navrácením do původního stavu anebo směrem k tomuto stavu. Zákon č. 167/2008 Sb. přitom stanoví odlišný způsob pro nápravu ekologické újmy na chráněných druzích a přírodních stanovištích a vodách a pro nápravu ekologické újmy na půdě. Nápravy ekologické újmy na vodách a chráněných druzích nebo přírodních stanovištích má být dosahováno prostřednictvím obnovy životního prostředí zpět do jeho základního stavu pomocí primární, doplňkové nebo vyrovnávací nápravy. Zákon č. 167/2008 Sb. upřednostňuje navrácení poškozených přírodních zdrojů nebo jejich zhoršených funkcí do základního stavu nebo směrem k tomuto stavu (tzv. primární náprava). V případě, že primární náprava nevede k obnově životního prostředí zpět do základního stavu, měla by být provedena náprava na jiné lokalitě nebo na jiném přírodním zdroji (tzv. doplňková náprava), případně vyrovnání tzv. přechodných ztrát přírodních zdrojů a funkcí čekajících na obnovu (tzv. vyrovnávací náprava). Oproti tomu účelem nápravy ekologické újmy na půdě má být odstranění, izolace nebo snížení kontaminovaných látek tak, aby kontaminovaná půda již nadále nepředstavovala závažné riziko nepříznivého účinku na lidské zdraví. K bližšímu studiu problematiky nápravy ekologické újmy doporučuji webové stránky k Projektu REMEDE – Resource Equivalency Methods for Assessing Environmental Damage in the EU (http://www.envliability.eu)).

Vznik povinnosti prevence nebo nápravy ekologické újmy vychází z principu objektivní odpovědnosti (tj. odpovědnosti za výsledek) s možností liberace poukazem na události nebo činnosti, na něž se zákon č. 167/2008 Sb. nevztahuje. Podstatnou změnou oproti stávající právní úpravě je, že podmínkou provedení nápravných opatření provozovatelem vybraných činností uvedených v příloze č. 1 k tomuto zákonu není jeho protiprávní jednání. Ke vzniku odpovědnosti, resp. povinnosti provést nápravné opatření postačuje prokázání příčinné souvislosti mezi provozní činností uvedenou v příloze č. 1 k zákonu č. 167/2008 Sb. a vznikem ekologické újmy; nevyžaduje se tedy prokázání protiprávnosti a zavinění ve formě úmyslu nebo nedbalosti (viz § 4 zákona č. 167/2008 Sb.). Zákon tak vychází z toho, že ke vzniku ekologické újmy může dojít i na základě právně kvalifikované události mající původ v prováděné provozní činnosti. Příloha č. 1 k zákonu č. 167/2008 Sb. obsahuje výčet těch provozních činností, s nimiž se spojuje objektivní odpovědnost za ekologickou újmu vyvolanou samotnou povahou takové provozní činnosti (bez ohledu na porušení právního předpisu). Pouze v případě ekologické újmy na chráněných druzích a přírodních stanovištích, která byla provozovatelem způsobena provozní činností neuvedenou v příloze č. 1, je povinnost předcházení a nápravě ekologické újmy založena na porušení právních předpisů (viz § 5 zákona č. 167/2008 Sb.).

Zákon č. 167/2008 Sb. upravuje zvláštní typ řízení o uložení preventivních nebo nápravných opatření s tím, že toto řízení lze zahájit z moci úřední nebo na základě žádosti fyzické nebo právnické osoby, která je ekologickou újmou dotčena nebo je u ní takové dotčení pravděpodobné. V tomto řízení se posuzuje, zda v konkrétním případě došlo k ekologické újmě či její bezprostřední hrozbě. Na toto řízení se vztahuje správní řád, který je založen na zásadě materiální pravdy. Příslušný orgán by měl v řízení postupovat tak, aby byl zjištěn stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti, a to v rozsahu, který je nezbytný pro soulad jeho úkonu s požadavky uvedenými v § 2 správního řádu (§ 3 správního řádu). Podklady pro vydání rozhodnutí o uložení preventivních nebo nápravných opatření mohou být zejména návrhy účastníků, důkazy nebo skutečnosti známé příslušnému orgánu z úřední činnosti nebo obecně známé. Důležitým podkladem pro uložení preventivních nebo nápravných opatření, který si příslušný orgán může opatřit v případě, že nebude sám schopen objektivně a odborně posoudit otázku, zda došlo k ekologické újmě či její bezprostřední hrozbě, jsou rovněž odborná posouzení specializovaných odborných subjektů, které disponují odbornými znalostmi a informacemi. V případě ekologické újmy nebo její bezprostřední hrozby, která se bude týkat chráněných druhů nebo přírodních stanovišť, bude tímto specializovaným odborným subjektem zejména AOPK ČR. V řízení o uložení preventivních nebo nápravných opatření k předcházení nebo nápravě ekologické újmy na chráněných druzích volně žijících živočichů či planě rostoucích rostlin nebo přírodních stanovištích je dotčeným orgánem příslušný orgán ochrany přírody, kterým je obecní úřad obce s rozšířenou působností (§ 17 odst. 2 zákona č. 167/2008 Sb.).

Pokud jde o výkon státní správy, zákon č. 167/2008 Sb. v § 16 stanoví několik příslušných orgánů, které vykonávají státní správu podle tohoto zákona. Prvoinstančními orgány jsou Česká inspekce životního prostředí (ČIŽP), správy národních parků (NP) či chráněných krajinných oblastí (CHKO) na území národních parků, chráněných krajinných oblastí a jejich ochranných pásem a újezdní úřady na území vojenských újezdů. Správy jednotlivých NP a CHKO jsou věcně příslušným orgánem podle tohoto zákona, pokud se příčina vzniku ekologické újmy nebo její bezprostřední hrozby nachází na území NP nebo CHKO nebo v jejich ochranných pásmech. Správy NP a CHKO mají podle tohoto zákona přijímat sdělení o bezprostřední hrozbě ekologické újmy nebo o vzniklé či zjištěné ekologické újmě, zjišťovat a evidovat případy ekologické újmy, vydávat rozhodnutí o uložení preventivních nebo nápravných opatření, rozhodovat o náhradě nákladů, ukládat pokyny nebo jiná opatření podle tohoto zákona, vést přehledy informací o případech ekologické újmy, kontrolovat dodržování povinností stanovených tímto zákonem nebo rozhodnutími či opatřeními vydanými na jeho základě nebo ukládat pokuty za správní delikty. Druhoinstančními orgány, které mají přezkoumávat rozhodnutí prvoinstančních orgánů, jsou Ministerstvo životního prostředí (vůči rozhodnutím ČIŽP a správ NP a CHKO) a Ministerstvo obrany (vůči rozhodnutím újezdních úřadů). Ministerstvo životního prostředí má rovněž postavení ústředního správního úřadu na úseku předcházení a nápravy ekologické újmy, vykonává vrchní státní dozor nad tím, jak další orgány vykonávají působnost stanovenou tímto zákonem, vede souhrnnou evidenci případů ekologické újmy nebo spolupracuje s příslušnými orgány ostatních členských států ES v případě, že by se ekologická újma dotýkala několika členských států.

Nástrojem k zajištění preventivních a nápravných opatření má být finanční zajištění k náhradě nákladů. Zákon č. 167/2008 Sb. upravuje podmínky finančního zajištění, nicméně odkládá účinnost těchto ustanovení o 5 let (do roku 2013) tak, aby jeho aplikace neznamenala dramatické dopady na podnikatelskou sféru a finanční trhy. Přítomnost nástrojů finančního zajištění v zákoně (byť s odloženou účinností) představuje nicméně i významný signál pro pojišťovací a bankovní trhy, aby se na povinnosti spojené s finančním pojištěním v této oblasti připravily, zejména nabídku vhodných produktů. Zákon č. 167/2008 Sb. tímto odkladem zohledňuje skutečnost, že Komise ES má v roce 2010 předložit zprávu o účinnosti směrnice 2004/35/ES a o podmínkách finančního zajištění, na základě které může předložit návrhy na systém harmonizovaného povinného finančního zajištění.

Z dikce ustanovení § 21 odst. 3 zákona č. 167/2008 Sb. vyplývá, že tento zákon je ve vztahu ke složkovým právním předpisům, podle kterých se ukládají preventivní nebo nápravná opatření (tj. včetně ZOPK), speciálním právním předpisem. S ohledem na výše uvedené pravidlo stanoví nové znění § 90 odst. 5 ZOPK, že řízení, zahájené podle § 86 ZOPK, orgán ochrany přírody přeruší, pokud bylo k nápravě ekologické újmy na chráněných druzích a přírodních stanovištích vymezených podle zákona č. 167/2008 Sb. zahájeno řízení o uložení nápravných opatření podle zákona č. 167/2008 Sb. Nápravné opatření podle § 86 ZOPK se neuloží, pokud bylo k nápravě ekologické újmy na chráněných druzích a přírodních stanovištích vymezených podle zákona č. 167/2008 Sb. vydáno příslušným orgánem rozhodnutí o uložení nápravného opatření podle zákona č. 167/2008 Sb.

Zákon č. 167/2008 Sb. zavádí některé nové prvky, které dosud v oblasti ochrany přírody a krajiny nebylo možné využít (například režim objektivní odpovědnosti za ekologickou újmu na chráněných druzích a přírodních stanovištích nezávislý na protiprávnosti či zavinění nebo ukládání vyrovnávacích opatření za účelem vyrovnání tzv. přechodných ztrát). Jako problematické se z hlediska ochrany přírody a krajiny nicméně jeví:

■ zajištění dlouhodobého a pravidelného monitoringu všech chráněných druhů a přírodních stanovišť, u kterých může ekologická újma ve smyslu zákona č. 167/2008 Sb. nastat. Monitoring pro potřeby zákona č. 167/2008 Sb. bude přesahovat rámec monitoringu prováděného orgány ochrany přírody podle § 45f zákona ZOPK, a to s ohledem na územní vymezení (vedle údajů z ČR bude třeba shromažďovat i údaje z přirozeného areálu rozšíření cílových druhů a biotopů) a s ohledem na sledované hodnoty (jevy podle přílohy č. 3 k zákonu č. 167/2008 Sb.), jako jsou zejména počet jedinců, hustota a oblast výskytu nebo rozmnožovací schopnost);

■vlastní prokazování, zda k ekologické újmě na chráněných druzích či přírodních stanovištích došlo, a to zejména s ohledem na definici příznivého stavu, který je vztažen k druhu či typu stanoviště a jeho přirozenému areálu rozšíření a s ohledem na to, že příznivý stav pro jednotlivé druhy ani stanoviště není dosud stanoven (na základě zmocnění v § 45f odst. 2 ZOPK nebylo dosud přijato nařízení vlády, které by stanovilo, jaký stav evropského stanoviště a jaký stav evropsky významného druhu se z hlediska ochrany považuje za příznivý).

Doufejme, že i přes tyto dílčí problémy, které bude třeba řešit zejména metodicky, bude přijetí zákona č. 167/2008 Sb. významným posunem směrem ke stavu, kdy škody způsobené na životním prostředí, a to včetně škod na přírodě, budou moci být efektivněji napravovány.

LITERATURA

DAMOHORSKÝ M.: Právní odpovědnost za ztráty na životním prostředí. Nakladatelství Karolinum, Praha 1999 – DAMOHORSKÝ M. a kol.: Právo životního prostředí. 2. vydání. C.H.Beck, Praha, 2007 – VÍCHA O.: Informace o transpozici směrnice 2004/35/ES o odpovědnosti za životní prostředí v souvislosti s prevencí a nápravou škod na životním prostředí v ČR. České právo životního prostředí č. 1/2007 (19) – STEJSKAL V.: Nová právní úprava odpovědnosti za škody na přírodních zdrojích. Ochrana přírody č. 4/2007 – STEJSKAL V., VÍCHA O.: Základní principy zákona o předcházení ekologické újmě a o její nápravě. České právo životního prostředí č. 1/2008 (22).

Autor pracuje na legislativním odboru Ministerstva životního prostředí a je doktorandem katedry práva životního prostředí Právnické fakulty Univerzity Karlovy v Praze

Redakční poznámka

Článek JUDr. Ondřeje Víchy přináší základní informace o nové právní úpravě provedené zákonem č. 167/2008 Sb. a v závěru zmiňuje některé aplikační problémy, které nová právní úprava přináší. Redakce považuje za důležité zdůraznit, že v možnosti úspěšného používání zákona existují i další věcné problémy, které bude třeba dořešit. Článek byl do tohoto čísla zařazen jako informativní materiál pro pracovníky orgánů ochrany přírody, jeho cílem není hodnocení účelnosti či praktické aplikovatelnosti této nové právní úpravy. Redakce přivítá, pokud se k této problematice na stránkách časopisu rozvine odborná diskuze.