Právo v ochraně přírody

Ochrana přírody 1/2008 — 26. 2. 2008 — Právo v ochraně přírody

Vztah práva ochrany přírody k lesnímu právu

Autor: Svatomír Mlčoch

Z historického pohleduje lesní právo (především zákon o lesích, ale i jeho četné prováděcí předpisy) na našem území téměř „prastarým“ právním fenoménem. Jeho začátky lze nalézt již v 18. století. Tedy pokud nepřihlédneme k ještě mnohem staršímu kodifikačnímu pokusu Karla IV. v podobě nikdy nepřijatého zákoníku Maiestas Carolina, který též obsahoval pasáže věnované lesnímu bohatství.

Byl to až kritický úbytek lesů a nedostatek dříví pro sklárny a otop, který přivedl na svět první předpisy, zaměřené na obnovu lesa a jeho ochranu v dobách panování císařovny Marie Terezie (lesní řád z roku 1754). První ucelený lesní zákonpro naše území pak platil od roku 1852 až do roku 1960. Současný platný lesní zákon je z roku 1995. V letech 1961–1995 pak platily dvě odlišné verze právních lesních předpisů, které odtrhly vlastníky lesa od jeho užívání a zavedly některé další socialisticko-plánovací instituty. V jiných směrech však podržely podstatu lesního práva z minulosti.

Připomínat, že právo ochrany přírody je mnohem mladší právní obor, je v tomto časopise téměř zbytečné. První zákon na ochranu přírody byl přijat až v roce 1956. Žádné jeho ustanovení nebylo přímo a bezprostředně zaměřeno na lesní hospodářství či lesní právo. Přesto však četné styčné plochy mezi lesním zákonem a zákonem č. 40/1956 Sb. o státní ochraně přírody existovaly – zejména v podobě ochranných režimů chráněných území, které se z významné části nacházely na lesních pozemcích.

Vzájemné vztahy lesního a ochranářského zákona (a jejich prováděcích předpisů) se velmi silně proměnily přijetím zákona č. 114/1992 Sb.o ochraně přírody a krajiny (ZOPK), který ve znění novel platí dosud. Teprve tento zákon poprvé vstoupil svými specifickými nástroji a instituty také do tradičního lesního práva a ovlivnil – byť jen částečně a určitě ne dostatečně – jeho dnešní podobu. Podívejme se na hlavní průniky ZOPK a lesního práva poněkud podrobněji.

Vztah speciality ZOPK k lesnímu zákonu

V ustanovení § 90 odst. 4 ZOPK je klíčová formulace stanovící, že „zákon o ochraně přírody a krajiny a předpisy vydané k jeho provedení jsou zvláštními předpisy ve vztahu k předpisům o lesích“ … Tím byla založena přednostní aplikace ustanovení ZOPK mimo jiné před lesními právními předpisy v případě, že ZOPK stanoví něco jiného, než v téže věci stanoví lesní právní předpisy. V rozsudku Nejvyššího soudu ČR ze dne 30. 6. 2004 – č. j. 25 C do 119/2003, který se výkladu § 90 odst. 4 týká, se praví: „obecnou úpravu (rozuměj v tomto případě lesní právní předpisy – pozn. autora) je možno použít tam, kde speciální předpis její aplikaci nevylučuje buď výslovným zákazem anebo tím, že stanoví něco jiného“.

Pro obě eventuality můžeme uvést tyto příklady:

• § 22 odst. 1 ZOPK výslovně zakazuje zařazovat lesy v národním parku do kategorie lesů hospodářských,
• § 58 ZOPK stanoví náhradu za ztížení lesního hospodaření a tím je významně omezena aplikace § 11 odst. 3 lesního zákona (náhrady újmy vzniklé v důsledku omezení hospodaření v lese).

Budiž řečeno, že ZOPK nedefinuje vždy sám sebe jako zvláštní předpis dostatečně jasně. Na jiných místech zákona se můžeme setkat naopak s dikcí, že tím zvláštním předpisem je lesní zákon (viz např. § 58 odst. 5, pozn. 21d). I navzdory tomu je zřejmé, že stanovení speciality ZOPK ve vztahu k lesním právním předpisům (a nejen vůči nim, také k předpisům vodního práva, územního plánování a stavebního řádu a dalším) je jasně a silně uplatňovaná ingerence předpisů ochrany přírody do sféry „hospodářských“ předpisů, v tomto případě lesního zákona a jeho prováděcích předpisů. Bez tohoto nástroje je těžko představitelné řešení konfliktů plynoucích z rozdílných právních úprav stejných záležitostí. Jde mj. o kolizní normu, která řeší střet dvou práv či povinností ve prospěch speciální normy. Nic neobvyklého v právu. Nic samoúčelného či stavovsky nepotřebného. Vždyť území ČR je zcela „rozparcelováno“ z hlediska uplatňování hospodářských zájmů – mezi les, zemědělskou krajinu a zastavěné plochy (případně další účelově využívaný prostor). Bez použití vztahu speciality by se zákon o ochraně přírody a krajiny aplikoval daleko obtížněji, snad jen ve „virtuálním“ prostoru.

Úvaha o budoucí právní úpravě vztahu speciality

I v případné budoucí právní úpravě ZOPK je nutno vztah speciality zachovat. Mnohem častěji a zřetelněji by měly být do ZOPK zapracovány odůvodněné odchylky od lesních právních předpisů. Zejména na území národních parků a národních přírodních rezervací a v I. zónách chráněných krajinných oblastí (CHKO) by působnost lesního zákona měla být z větší části zrušena či suspendována (pozastavena). Jeho aplikace na těchto územích by měla být spíše výjimečná, použitelná v těch případech, kdy nepostačují plány péče o tato území vypracované podle ZOPK.

Les jako významný krajinný prvek

Zákon na ochranu přírody a krajiny zahrnul od roku 1992 všechny lesy na území ČR do kategorie „významných krajinných prvků“ (VKP), tak jak je tato kategorie vymezena v § 3 ZOPK. Tím lesům poskytnul zvýšenou ochranu a také specifický ochranný režim v rámci jiného než lesního zákona – tedy v rámci obecné ochrany přírody. Podrobil je totiž režimu § 4 ZOPK, podle kterého jsou lesy, jakožto významné krajinné prvky, chráněny před poškozováním nebo ničením a k určitým zásahům či záměrům v lesích je třeba předchozí závazné stanovisko orgánu ochrany přírody. Není asi třeba zdůrazňovat, že jde o velmi silnou ingerenci do lesního práva. Zároveň tento způsob ochrany přináší některé problémy či otázky koncepčního charakteru v rámci samotného zákona na ochranu přírody a krajiny. Za významný problém považuji prolínání ochrany lesa – VKP jako institutu obecné ochrany přírody s ochranným režimem zvláště chráněných území, která mají stanovený specifický zákonný i podzákonný režim ochrany. Může tak docházet k částečnému „zdvojení“ (i vícenásobení) ochrany konkrétní lokality, případně ke „konkurenci“ ochranářských ustanovení – a to jak konkurenci hmotně-právní, tak kompetenční. Neplatí, že více ochranných předpisů bude znamenat lepší ochranu lokality. Může to také znamenat nejasnosti a zmatky. Osobně jsem toho názoru, že instituty obecné ochrany přírody by se ve zvláště chráněných územích aplikovat neměly.

Jinou závažnou otázkou je, zda všechny lesy bez výhrad mohou skutečně sloužit jako významné krajinné prvky tak, jak je má na mysli zákon o ochraně přírody a krajiny. Totiž jako ekologicky či esteticky hodnotné části krajiny, které mají přispět k udržení její ekologické stability. To se o všech, často ryze monokulturních lesích, tvrdit nedá. Právně jde navíc o souvislost s kategorizací lesa podle lesního zákona (lesy zvláštního určení, lesy ochranné a lesy hospodářské). Mám za to, že zdaleka ne všechny hospodářské lesy mohou být do budoucna – pokud se nezmění pohled na jejich mimoprodukční funkce – považovány za významné krajinné prvky.

Úvaha o budoucí právní úpravě lesa jako významného krajinného prvku

Pokud bude kategorie významného krajinného prvku zachována v dnešní podobě (a já jsem pro jeho podobu odlišnou, zapojenou do nástroje „krajinného plánu“ jako nového institutu v ochraně přírody), měla by se v případě lesa zúžit na lesy skutečně stabilizující krajinu (v případě reálné funkčnosti kategorizace podle lesního zákona na lesy zvláštního určení a lesy ochranné). Rozloha lesů zvláštního určení podle lesního zákona by se zároveň měla rozšířit na úkor lesů hospodářských (de facto často monokulturních stejnověkých plantáží). Možné je i jiné řešení v rámci celkové revize kategorizace lesa podle lesního zákona. Na zvláště chráněných územích by se měl dosáhnout takový režim ochranných podmínek, aby se nemusely (ani nemohly) využívat při ochraně lesa nástroje obecné ochrany přírody.

Lesní hospodářské plánování a zájmy ochrany přírody

Zařizování lesů, pro které se později vžil v právu zejména termín „lesní hospodářské plány“ a od roku 1995 také „lesní hospodářské osnovy“, je jeden z nejtradičnějších nástrojů lesního práva. Jeho prostřednictvím se mají výrazně ovlivňovat hospodářské záměry a postupy vlastníků lesa – obnova lesa, jeho druhová skladba, rozsah úmyslné těžby, případně některé další ukazatele hospodaření. Právní zakotvení lesních hospodářských plánů (LHP) není zcela bez problémů v rámci samotného lesního práva. Ačkoliv jde o institut zákonný (§ 24 lesního zákona), jeho podstatné obsahové i formální části jsou upraveny toliko vyhláškou Ministerstva zemědělství (84/1996 Sb. o lesním hospodářském plánování). To platí pro celou schvalovací proceduru, včetně stanovení působnosti správních úřadů a pravidel řízení při schvalování LHP, což je poněkud slabý právní základ pro řešení případných kolizí mezi vlastníkem a státem nebo při rozdílných stanoviscích dotčených správních orgánů, které jsou také účastny schvalovacího řízení. Z hlediska zájmů ochrany přírody je zasahování (ingerence) orgánů ochrany přírody do podoby lesních hospodářských plánů zajištěna pravomocí orgánů ochrany přírody vydat ke schválení LHP závazné stanovisko (viz § 4, odst. 3 ZOPK). A to bez ohledu na to, zda jde o LHP na zvláště chráněném území nebo mimo něj. Závazné stanovisko orgánu ochrany přírody k LHP musí být vydané jako správní rozhodnutí (§ 90 odst. 1 ZOPK). To považuji za neodůvodněný požadavek mj. i proto, že na vlastní schválení LHP se nevztahuje správní řád (s výjimkou rozhodování o námitkách k němu).

Závazné stanovisko k LHP je velmi silný nástroj, nebo by jím být mělo. Orgány ochrany přírody jsou vlastně od roku 1992 spoluodpovědné za využití, či naopak nevyužití LHP k ekologizaci lesnictví (např. prosazováním změny druhové skladby nově zakládaných porostů). S výjimkou území národních parků a CHKO jsou nyní těmito odpovědnými orgány krajské úřady. Zákon o ochraně přírody a krajiny jim jako speciální právní normu (viz výše) ponechává velmi široký prostor pro formulaci jejich požadavků do LHP – stačí, když půjde o zájmy chráněné ZOPK.

Aktuálním právním problémem vztahu LHP a uplatnění zájmů ochrany přírody je probíhající výměna názorů mezi MŽP a Evropskou komisí ve věci hodnocení LHP na území evropsky významných lokalit a ptačích oblastí (Natura 2000). Evropská komise Českou republiku požádala o vysvětlení k nedostatku transpozice legislativy EU, který má spočívat v tom, že ZOPK výslovně nepodrobuje lesní hospodářské plány (potažmo také lesní hospodářské osnovy) proceduře hodnocení koncepcí a záměrů (§ 45 h ZOPK). Nynější právní úprava se spokojuje s tím, že k LHP na území evropsky významných lokalit a ptačích oblastí vydávají závazné stanovisko orgány ochrany přírody a mají přitom zohlednit požadavky článku 6 Směrnice Rady EHS o stanovištích (92/43/EHS).

Mám za to, že jde víceméně o nedorozumění, neboť stávající úprava čl. 6 tzv. stanovištní směrnici vůbec neignoruje. Naopak explicitně na ni odkazuje v normativním textu. Jediný rozdíl lze spatřovat v tom, že pro „hodnocení“ LHP nestanoví povinnost zainteresovat na něm autorizovanou osobu (podle § 45 i odst. 3), tzv. „naturového posuzovatele“. Pokud tedy ČR zavedla naplnění čl. 6 stanovištní směrnice u LHP v rámci závazného stanoviska orgánu ochrany přírody, považuji to osobně za dostatečné.

Úvaha o budoucí právní úpravě vztahu LHP a ZOPK

Užitečnost LHP v lesním zákoně je zřejmá. Měli bychom podpořit lesníky ve snaze udržet tento institut i v novém lesním zákoně, o němž se již hovoří. Nebudou to mít přitom lehké, neboť existuje poměrně vlivná lobby, která by si LHP přála zrušit. Na druhé straně nelze nevidět duplicity LHP a nástrojů ZOPK (např. plánů péče na územích NP, NPR, případně I. zón CHKO). Takovou duplicitu považuji za dobré odbourat – ve prospěch nástrojů ZOPK. V těch ZCHÚ, kde by LHP měly zůstat, by však bylo dobré doplnit jejich závazné ukazatele (např. ukazatele umisťování těžeb). Závazné stanovisko vydávané k LHP podle ZOPK by nemuselo mít povahu samostatného správního rozhodnutí. Režim § 149 správního řádu je dostatečnou zárukou pro respektování takového stanoviska. Naopak lesní právní předpisy by měly být změněny v tom smyslu, že na řízení o schvalování LHP se správní řád vztahuje, případně upravit schvalovací proceduru podrobněji v lesním zákoně i s odchylkami od správního řádu.

Vlastnické a majetkoprávní aspekty

Zákon o ochraně přírody a krajiny z roku 1992 přinesl také zcela zásadní změny týkající se výkonu vlastnictví a práva hospodaření v lesích na území národních parků a některých dalších ZCHÚ.

Za nejzásadnější změnu lze prohlásit výkon práva hospodaření ke státním lesům na území národních parků, které ze státního podniku Lesy ČR přešlo na příslušné správy národních parků. Byl to krok správným směrem, neboť odstranil dualitu státní správy a výkonu vlastnických práv v územích s nejvyšším veřejným zájmem na ochraně jejich přírodního prostředí. Odstranil tím alespoň část potencionálních konfliktů. Toto řešení považuji za komparativní výhodu oproti stavu např. ve slovenských národních parcích. V nich stále hospodaří na majetku státních lesů subjekty odlišné od správ národních parků, což nepřispívá jednotnému přístupu k ochraně či využívání lesa.

Specifickým majetkoprávním problémem byly restituce lesního majetku na území národních parků. Zákon 114/1992 Sb. v původním znění totiž nepřipouštěl restituce lesů obcím. Toto řešení vydrželo bohužel jen několik let, neboť pozdější novelou ZOPK a restitučního předpisu bylo umožněno navrácení obecních lesů i obcím na území národních parků. Tím se do zvýšeného potenciálního konfliktu dostaly zájmy některých obcí (např. jen město Kašperské Hory v Národním parku Šumava vlastní několik tisíc ha lesa a očekává od nich především hospodářské efekty). Myslím, že měla být zvolena jiná forma náhrady obcím – např. finanční kompenzace nebo směna za státní lesy mimo území národních parků.

V některých případech ZOPK upravuje mimo jiné omezení převodu lesa a lesních pozemků ze státu na nestátní subjekty. Takový převod zakazuje zákon na území národních parků a národních přírodních rezervací. Na území přírodních rezervací tento převod podmiňuje předchozím souhlasem Ministerstva životního prostředí. Na nezastavěné (tedy i lesní) pozemky na území národních parků, národních přírodních rezervací a národních přírodních památek, ležících v extravilánech obcí, se vztahuje předkupní právo státu.

Majetkové kompenzace za omezení lesního hospodaření umožňuje ustanovení § 58 ZOPK teprve od přijetí novely z. č. 218/2004 Sb. Tuto náhradu lze poskytnout pouze na základě písemně uplatněného nároku ve výši, kterou lze prokázat doklady a podklady relevantními pro posouzení nároku. K právní povaze tohoto nároku odkazuji na článek Svatavy Havelkové Otazníky kolem náhrad za ztížení zemědělského a lesního hospodaření otištěný v Ochraně přírody 6/2007.

Zcela samostatným problémem, který se ovšem týká více zákona o lesích než zákona o ochraně přírody a krajiny, je pak možnost klást na lesy ve vlastnictví státu podstatně vyšší nároky na plnění mimoprodukčních funkcí lesa než na lesy ve vlastnictví nestátních subjektů. Tato myšlenka, která se např. uplatňuje v německém právu, byla u nás v první polovině 90. let 20. stol. odmítána s tím, že jde o porušování principu rovnosti vlastnictví. To je však omyl (nejenom s ohledem na německou zkušenost). Vždyť co je důvodem pro existenci rozsáhlého státního vlastnictví lesů v České republice? Přece veřejný zájem na jejich mimořádně dobrém stavu, veřejné přístupnosti i ekologicko-stabilizační funkci. Proto se přikláním k názoru, že by tyto lesy měly být daleko více využívány jako lesy zvláštního určení a daleko méně jako lesy hospodářské.

Úvaha o budoucí úpravě majetkoprávních aspektů

Je zřejmé, že způsob ochrany přírody v lesích bude i v budoucnu kombinovat princip přímého výkonu práv vlastníka orgánem ochrany přírody (nebo jím pověřenou osobou) s principem, kdy nestátní vlastnický subjekt bude buď regulován či motivován k cílům státní ochrany přírody i na svém majetku. Proces přímého výkonu vlastnictví lesa orgány (organizacemi) státní i nestátní ochrany přírody by se měl dovést do konce v nejcennějších zvláště chráněných územích, a to i za cenu výkupu, směny a v krajním případě i vyvlastněním dotčeného lesního majetku. Ze všech zvláště chráněných území by měla být vyloučena kategorie hospodářského lesa. Revizí by měla projít kategorizace lesů a její naplňování v rámci samotného lesního zákona.

Působnost v oblasti dozoru v ochraně lesa

Oblast dozoru nad dodržováním právních předpisů v lesním hospodářství a ochraně lesa je právně komplikovanější, než by se na první pohled zdálo. Jednu část upravují samotné právní lesní předpisy (§§ 51–52 lesního zákona – dozor v lesním hospodářství). Tomuto typu dozoru se dále věnovat nebudu. Druhou část, nazývanou „dozor v ochraně lesa“, upravuje z. č. 282/1991 Sb. v platném znění. Je to zákon, kterým byla jednak zřízena Česká inspekce životního prostředí (ČIŽP) a jednak stanovena její působnost v „ochraně lesa“. Zde budiž řečeno, že pojem „ochrana lesa“ se užívá jak v užším slova smyslu (v lesním zákoně, kde je tento pojem vyhrazen pouze pro ochranu lesa před škodlivými činiteli biotického či abiotického rázu), tak i v širším slova smyslu, kdy se pod tímto pojmem chápe prakticky celá právní úprava obsažená v předpisech o lesích. Aby to opravdu nebylo jednoduché, z. č. 282/1991 Sb. stanoví, že ČIŽP má zakotvenu působnost „zjišťovat nedostatky a škody na funkcích lesa jako složce životního prostředí“. Snad tomuto lze rozumět tak, že to je více než ochrana lesa před škodlivými činiteli podle § 2, § 32 lesního zákona. Je třeba si uvědomit, že z. č. 282/1991 Sb. byl přijat o tři roky dříve než nyní platný zákon o lesích. Tuto část dozoru na ČIŽP vykonává zvláštní inspekční složka, která není součástí té inspekční složky, která vykonává dozor nad ochranou přírody.

Třetí část dozoru nad lesy může podle mého názoru být vykonávána dozorovými orgány podle zákona na ochranu přírody v těch případech, kdy jde o les z pohledu ochrany přírody a krajiny – tedy o les, jakožto významný krajinný prvek ze zákona (ex lege). Konečně čtvrtou část dozoru nad lesy představuje kompetence MŽP vykonávat vrchní státní dozor ve věcech ochrany životního prostředí podle § 18 odst.1 z. č. 2/1969 v platném znění v rozsahu stanoveném v § 50 lesního zákona. Jistě to není příliš přehledná situace a může navodit kompetenční konflikty, ať už negativní (nikdo z orgánu dozoru se nebude cítit příslušný), nebo pozitivní (v jedné a téže záležitosti se jich bude cítit příslušnými více).

Úvaha o budoucí úpravě působnosti v dozoru

Při novelizacích příslušných zákonů by se měla zpřehlednit dozorová kompetence. Zároveň je třeba pro tyto účely více vyjasnit právně samotný pojem „ochrany lesa“, jak jej užívá z. č. 282/1991 Sb. o ČIŽP a její působnosti v ochraně lesa.

Kompetence k až trojímu dozoru v ochraně a využívání lesa považuji za jednu z triplicit současné právní úpravy. Jedním z možných řešení je spojení inspekční dozorové působnosti s dozorem podle zákona na ochranu přírody a krajiny. Dikci zákona 282/1991 Sb. v oblasti dozoru ochrany lesa považuji za nepřesnou.

Autor je členem ČAK, přednáší právo životního prostředí na Přírodovědecké Fakultě JČU v Českých Budějovicích