Právo v ochraně přírody

Ochrana přírody 2/2023 — 23. 4. 2023 — Právo v ochraně přírody

Přímé žaloby spolků jako neúčastníků řízení

autorka: Jitka Jelínková

Přímé žaloby spolků proti rozhodnutím o povolení stavebního záměru podle nového stavebního zákona tak budou jediným nástrojem hájení práva na příznivé životní prostředí prostřednictvím „zavedeného místního ekologického spolku“ např. v případě zásahu do významného krajinného prvku či krajinného rázu. Zkušenosti z již nyní se vytvářející praxe správních soudů jsou proto důležitým vodítkem pro spolky, stavebníky, orgány ochrany přírody, resp. orgány životního prostředí a stavební úřady. 

Nálezy Ústavního soudu přiznávající spolku hmotná práva 

Po „přelomovém“ nálezu Ústavního soudu ze dne 30. 5. 2014, sp. zn. I. ÚS 59/14, se již připouští, že spolek má i hmotná práva, neboť „fyzické osoby, pokud se sdruží do občanského sdružení (spolku), jehož účelem podle stanov je ochrana přírody a krajiny, mohou své právo na příznivé životní prostředí, zakotvené v čl. 35 Listiny, realizovat i prostřednictvím tohoto spolku“ (obdobně nález ze dne 13. 10. 2015, sp. zn. IV. ÚS 3572/14).

Nálezy Ústavního soudu se týkaly aktivní legitimace spolku k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy (územního plánu). Ústavní soud uvedl, že aktivní legitimace sdružení občanů (spolku) k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy nemůže být bez hranic. Podstatným kritériem bude nepochybně místní vztah spolku k lokalitě regulované územním plánem (obecně: lokalitě dotčené opatřením obecné povahy) či zaměření spolku na aktivitu, která má lokální opodstatnění (ochrana určitého druhu živočichů, rostlin apod.) 

V nálezu ze dne 26. 1. 2021, sp. zn. Pl. ÚS 22/17, kterým byl nejtěsnější většinou zamítnut návrh skupiny senátorů na „návrat“ § 70 odst. 3 ZOPK do podoby před novelou č. 225/2017 Sb., Ústavní soud výslovně zmínil možnost spolku či dalších osob, kterým právní úprava nepřiznává účastenství v některých správních řízeních, podat žalobu proti rozhodnutí správního orgánu podle § 65 odst. 1 zák. č. 150/2002 Sb., soudní řád správní.²  

Dostatečně silný vztah spolku k lokalitě dotčené záměrem  

Podle § 65 odst. 1 s. ř. s. může podat žalobu proti rozhodnutí i neúčastník řízení před správními orgány, pokud „plausibilně“ namítá dotčení svých hmotných práv nezákonným rozhodnutím. 

Při posuzování tzv. aktivní procesní legitimace, tj. přípustnosti žaloby spolku proti rozhodnutí,  vycházejí správní soudy ze zmiňovaného nálezu Ústavního soudu ze dne 30. 5. 2014, sp. zn. I. ÚS 59/14, a navazujících rozsudků Nejvyššího správního soudu³. 

Předně tedy musí spolek tvrdit, že byl rozhodnutím správního orgánu dotčen na svých subjektivních právech (jedná se typicky o práva a právem chráněné zájmy související s ochranou přírody a krajiny). Pro posouzení takového dotčení je podstatným kritériem vztah spolku k lokalitě, ve které je uskutečňován daný záměr, jakož i to, zda daný záměr může mít dopad na cíle, na něž se spolek zaměřuje. 

Projednatelná bude především žaloba „zavedeného místního spolku“, případně spolku, který sice sídlí mimo území dotčené stavebním záměrem, ale „vyvíjí prokazatelně dlouhodobě a erudovaně aktivity v souvislosti s ochranou přírody a krajiny v rámci celé České republiky“⁴, přičemž lokalita dotčená záměrem má z hlediska ochrany přírody a krajiny, resp. práva na příznivé životní prostředí, celorepublikový význam.  

Žaloba proti prvostupňovému rozhodnutí a posuzování včasnosti žaloby 

Právní úprava v soudním řádu správním bližší podmínky podání přímé žaloby neúčastníka řízení neobsahuje, resp. s takovou situací výslovně nepočítá. 

Podle § 72 odst. 1 s. ř. s. lze žalobu podat do dvou měsíců poté, kdy rozhodnutí bylo žalobci oznámeno doručením písemného vyhotovení nebo jiným zákonem stanoveným způsobem, nestanoví-li zvláštní zákon lhůtu jinou. Neúčastníkovi řízení se ovšem rozhodnutí správního orgánu neoznamuje. 
Podle § 68 písm. a) s. ř. s. je žaloba nepřípustná, nevyčerpal-li žalobce řádné opravné prostředky v řízení před správním orgánem, připouští-li je zvláštní zákon, ledaže rozhodnutí správního orgánu bylo na újmu jeho práv změněno k opravnému prostředku jiného. Neúčastník řízení však nemá právo odvolat se proti rozhodnutí správního orgánu prvního stupně, podmínka vyčerpání řádných opravných prostředků se na něj proto vztahovat nemůže.  

Podle § 69 s. ř. s. je žalovaným správní orgán, který rozhodl v posledním stupni, nebo správní orgán, na který jeho působnost přešla. 

Účastník řízení podává žalobu typicky proti rozhodnutí druhostupňového orgánu (jinak by nesplnil podmínku vyčerpání řádných opravných prostředků). Judikatura vyvodila, že ten, komu zákon postavení účastníka řízení nepřiznává, podává žalobu proti rozhodnutí správního orgánu prvního stupně, neboť je dotčen pouze prvostupňovým rozhodnutím, nikoliv rozhodnutím o odvolání jiné osoby (účastníka řízení). Lhůta pro podání žaloby počíná plynout seznámením se s prvostupňovým rozhodnutím, i když není vyloučeno, že k tomu dojde prostřednictvím seznámení se s rozhodnutím o odvolání. 

Jak trefně uvádí Vedral, „nelze se divit tomu, že Nejvyšší správní soud označil situaci, kdy žalobu proti rozhodnutí podává osoba, kterou zákon z účastenství v řízení vylučuje, zejména v důsledku speciální úpravy účastenství, za „krajně nežádoucí“, neboť takový model sotva může přispívat k právní jistotě adresátů takovou žalobou napadeného rozhodnutí, zejména stavebníků, jde-li o rozhodnutí, která jsou výsledkem řízení podle stavebního zákona, neboť to, zda a kdy se takový žalobce s daným rozhodnutím skutečně seznámí a kdy mu tak začne běžet žalobní lhůta podle § 72 odst. 1 soudního řádu správního, může být značně nejisté a může k tomu dojít i se značným odstupem od doby, kdy se takové rozhodnutí doručovalo osobám, které účastníky řízení byli.“⁵. 

Důvodnost žaloby (chybějící závazné stanovisko k zásahu do VKP i rozpor s územním plánem)

V případě, že soud shledá přímou žalobu spolku přípustnou a včasnou, zabývá se její důvodností.

Rozsudkem Krajského soudu v Praze ze dne 6. 9. 2022, č.j. 43 A 16/2022-48, bylo zrušeno rozhodnutí městského úřadu o umístění a provedení stavby chodníku, neboť soud shledal důvodnou námitku absence závazného stanoviska k zásahu do registrovaného významného krajinného prvku. 

Soud uvedl, že „povinností stavebníka (jako osoby, která zamýšlí provést zásah do významného krajinného prvku) bylo obstarat si závazné stanovisko podle § 4 odst. 2 ZOPK, neboť ze skutkových okolností případu plyne, že je zde minimálně určitá možnost, že stavba může do významného krajinného prvku zasáhnout. A právě tuto možnost měl prověřit orgán ochrany přírody. Neobstaral-li si stavebník toto závazné stanovisko a žalovaný (stavební úřad) následně tento podklad pro rozhodnutí nevyžadoval a daný záměr povolil, nedostál povinnosti chránit veřejný zájem na ochraně přírody a krajiny a jeho postup vedoucí k vydání napa-deného rozhodnutí byl tedy nezákonný.“ Dodávám, že orgán ochrany přírody se v koordinovaném závazném stanovisku k otázce zásahu do VKP nijak nevyjadřoval, pouze sdělil, že záměr vyžaduje vydání rozhodnutí o udělení výjimky podle § 56 ZOPK, neboť realizací záměru bude dotčeno ochranné pásmo památných ^dřevin6.     

Rozsudkem Krajského soudu v Praze ze dne 8. 2. 2023, č.j. 51 A 59/2021-50, byl zrušen územní souhlas s umístěním stavby oplocení na pozemku ve II. zóně CHKO. „Zavedený místní spolek“ namítal rozpor s územním plánem obce a nevhodný zásah do cenného přírodního a krajinného prostředí. Soud shledal otázku souladu záměru s územním plánem obce nepřezkoumatelnou, neboť územní souhlas obsahoval pouze konstataci, že záměr splňuje všechny podmínky podle § 96 odst. 1, 2 a § 90 stavebního zákona. 

Soud uvedl, že v dalším řízení se musí stavební úřad zabývat posouzením souladu záměru i s dalšími zákonnými kritérii. Zvláštní pozornost by měl věnovat otázce souladu záměru s okolní přírodou a krajinou, neboť v tomto ohledu spolek předkládá konkrétní polemiku se závazným stanoviskem AOPK (o něm nebyla ve zrušeném územním souhlasu ani zmínka).      ■

---

1 Vládní návrhy zákona o jednotném environmentálním stanovisku, zákona o změně některých zákonů v souvislosti s přijetím zákona o JES a novely nového stavebního zákona (sněmovní tisky č. 328, 329 a 330) byly schváleny Poslaneckou sněmovnou dne 24. 3. 2022. Přijatý pozměňovací návrh doplňuje do § 70 odst. 3 ZOPK účast veřejnosti pouze „v řízení podle jiného právního předpisu, pokud se v něm rozhoduje na základě jednotného environmetálního stanoviska vydávaného namísto povolení kácení dřevin podle § 8 odst. 1 nebo výjimky ze zákazů u památných stromů a zvláště chráněných druhů rostlin a živočichů podle § 56 odst. 1“.  

2 Více k tomuto nálezu Ústavního soudu a k přístupu spolků k soudní ochraně v VOMÁČKA, V., TOMOSZEK, M., TOMOSZKOVÁ, V. Co znamená vyloučení účasti ekologických spolků pro rozhodovací praxi správních soudů (reflexe nálezu sp. zn. Pl. ÚS 22/17). Soudní rozhledy, 2021, č. 11-12, s. 353. 

3 Např. rozsudek NSS ze dne 26. 5. 2015, č.j. 1 As 13/2015-295, či ze dne 30. 9. 2015, č.j. 6 As 73/2015-40, č. 3343/2016 Sb. NSS. 

4 Viz rozsudky citované v poznámce 3.

5 Podrobně v VEDRAL, J.: K (ne)účastenství spolků na ochranu přírody v řízeních podle stavebního zákona. 
Bulletin Stavební právo, 2021, roč. XXV, č. 1, s. 16–26.

6 Pro věc není podstatné, že podle některých názorů ze zákazů v ochranném pásmu památných stromů podle § 46 odst. 3 ZOPK pojmově nelze udělit výjimku, neboť § 56 odst. 1 ZOPK hovoří pouze o možnosti povolení výjimky ze zákazů u památných stromů podle § 46 odst. 2.