Právo v ochraně přírody

Ochrana přírody 2/2019 — 26. 4. 2019 — Právo v ochraně přírody

Věcný záměr nového stavebního zákona aneb zrušení působnosti orgánů ochrany přírody

Autor: Jitka Jelínková

Návrh počítá se zrušením působnosti orgánů ochrany přírody vydávat ke stavebním záměrům povolení, souhlasy, závazná stanoviska vyžadovaná zákonem o ochraně přírody a krajiny, s výjimkou stavebních záměrů v národních parcích, národních přírodních rezervacích, národních přírodních památkách a jejich ochranných pásmech. Pouze v těchto případech mají být správy národních parků a AOPK oprávněny vydávat „vyjádření“ dotčeného orgánu, které však nebude ani závazným stanoviskem, ale pouhým podkladem, se kterým se stavební úřad vypořádá podle svého uvážení. Pokud si čtenáři v tuto chvíli myslí, že autorka článku nějak nemístně žertuje, bohužel se mýlí.

Státní stavební správa
Věcný záměr byl dosud v médiích prezentován především návrhem na zřízení státní stavební správy (obdobně jako je např. katastrální správa nebo finanční správa), tj. jejím vyloučením ze spojitého modelu veřejné správy, kdy orgány územních samosprávných celků (obcí a krajů) působí jako stavební úřady v přenesené působnosti. Na vrcholu státní stavební správy by měl stát nově zřízený Nejvyšší stavební úřad podřízený Ministerstvu pro místní rozvoj.

Proti modelu státní stavební správy, byť pochopitelně vyvolává největší nesouhlas obcí a krajů, nelze principielně nic namítat. Je ovšem třeba podotknout, že hojně zdůrazňované vyřešení systémové podjatosti je ne zcela přesně podaný argument. Generální („systémová“) podjatost se netýká jen úředníků v pracovněprávním poměru k územnímu samosprávnému celku, ale samozřejmě i státních úředníků ve služebním poměru ke státu, pokud má na výsledku řízení zájem stát jednající svou organizační složkou. Na tom nic nemění skutečnost, že podle § 14 odst. 7 správního řádu se ustanovení o podjatosti nepoužijí pro vedoucí ústředních správních úřadů.

Princip integrace kompetencí
Z hlediska ochrany přírody a krajiny a dalších veřejných zájmů podle složkových zákonů na úseku životního prostředí či např. státní památkové péče je klíčový tzv. princip integrace kompetencí. Přestože se v návrhu na různých místech uvádí, že „nedojde z hlediska věcného k oslabení ochrany jednotlivých tzv. složkových veřejných zájmů dotčených v procesu povolování staveb, na níž pochopitelně rezignovat nelze“, opak nutně musí být pravdou.

Věcný záměr totiž počítá se zrušením působnosti orgánů ochrany přírody a dalších dotčených orgánů, které v souladu se zákonem o ochraně přírody a krajiny a dalšími zvláštními zákony podávají do řízení před stavebním úřadem závazná stanoviska k ochraně příslušných veřejných zájmů, pokud dokonce nevydávají samostatná rozhodnutí (např. o povolení výjimek ze zákonných zákazů podle ZOPK, do 1. 1. 2018 též povolení ke kácení dřevin¹).

Věcný záměr uvádí, že „do působnosti stavebních úřadů v rámci posuzování veřejných zájmů při povolování stavby budou integrována všechna rozhodnutí, závazná stanoviska, stanoviska a vyjádření vydávaná obecními úřady obcí s rozšířenou působností anebo krajskými úřady jako dotčenými orgány pro stávající územní řízení týkající se umístění staveb, jež jsou uvedena v následujících složkových předpisech“ (následuje výčet zákonů k ochraně životního prostředí v působnosti MŽP jako ústředního orgánu státní správy, tj. nejen ZOPK, ale též zákon o ochraně ZPF a další). Tzv. neintegrovaným dotčeným orgánem mají zůstat pouze správy národních parků a AOPK, pokud jde o stavební záměry v národních parcích, národních přírodních rezervacích, národních přírodních památkách a jejich ochranných pásmech. Ani v těchto případech však nebudou správy národních parků a Agentura vydávat závazná stanoviska, ale pouhá „vyjádření“, která stavební úřad zhodnotí podle svého uvážení.

Kolizi stavebního záměru se zájmy chráněnými podle ZOPK tak ve všech případech má posuzovat samotný stavební úřad,  bez závazného stanoviska orgánu ochrany přírody v působnosti Ministerstva životního prostředí. Proto je zcela oprávněný závěr, že přijetím tohoto konceptu by MŽP přestalo být ústředním orgánem státní správy pro ochranu přírody a krajiny, pokud by šlo o dotčení zájmů chráněných podle ZOPK stavebními záměry. Ústředním orgánem by byl Nejvyšší stavební úřad, resp. Ministerstvo pro místní rozvoj.
Pokud jde o záměry vyžadující posuzování vlivů na životní prostředí (EIA), věcný záměr výslovně uvádí, že „do působnosti stavebních úřadů se budou integrovat především stanoviska a procesy podle zákona EIA, jakož i procesy a stanoviska podle zákona o integrované prevenci“.

 

Bude stavební úřad vydávat povolení, souhlasy, závazná stanoviska vyžadovaná ZOPK v jednotném povolení stavby?
Podíváme-li se „pod povrch“ principu integrace kompetencí do působnosti stavebního úřadu, je třeba odlišit dvě možné varianty.

Pokud je návrh míněn tak, že se stavební úřad s požadavky ZOPK na vydávání povolení, souhlasů, závazných stanovisek při zásazích do jednotlivých chráněných zájmů pouze „nějak“ vypořádá v odůvodnění rozhodnutí o povolení stavby, pak je návrh jednoznačně v rozporu s hmotněprávní úpravou obsaženou v ZOPK (když pomineme změnu kompetencí z OOP na stavební úřad) a tam, kde je tato úprava transpozicí evropských směrnic, je v rozporu s unijním právem.

Druhou možností je, že povolení výjimky ze zákonných zákazů ve vztahu ke ZCHÚ a ZCHD, povolení, souhlas, kladné stanovisko nebo výjimku ze zákazu pro evropsky významnou lokalitu nebo ptačí oblast, povolení ke kácení dřevin, závazné stanovisko k potenciálně škodlivému zásahu do VKP atp. má vydávat stavební úřad ve výrokové části jednotného rozhodnutí o povolení stavby; samozřejmě bez závazného stanoviska orgánů ochrany přírody.

Pro každého pracovníka orgánu ochrany přírody, který někdy psal jen trochu složitější (ne)povolení ke kácení, či dokonce (ne)povolení výjimky, je taková představa bez nadsázky absurdní. Jak velmi složitá by byla výroková část rozhodnutí (povolení) stavebního úřadu a jak vysoká by byla pravděpodobnost nezákonnosti některého z výroků rozhodnutí? Není důvod se domnívat, že by bohatá judikatura např. slevila v nárocích na odůvodnění čtyř podmínek pro povolení výjimky z ochrany ZCHD, které jsou předmětem ochrany podle práva Evropských společenství, včetně posouzení převahy jiného veřejného zájmu nad zájmem ochrany přírody. I „obyčejné“ povolení ke kácení dřevin, které vyžaduje téměř každá stavba, lze podle ZOPK vydat jen ze závažných důvodů po vyhodnocení funkčního a estetického významu dřevin.
Pokud státní stavební správa pod tlakem shora „urychlit povolování staveb“ nezajistí soulad všech částí jednotného rozhodnutí o povolení stavby (vlastně mnoha rozhodnutí v jednom) s právními požadavky, pak taková rozhodnutí budou zralá na zrušení správními soudy. To záměr urychlit výstavbu a zvýšit právní jistotu rozhodně neposílí, právě naopak.

Integrace specialistů z dnešních dotčených orgánů do stavebních úřadů
Návrh počítá s „integrací specialistů z dnešních dotčených orgánů státní správy do stavebních úřadů“. Jak však „rozdělit“ jednoho specialistu např. na ochranu přírody, který dnes jako úředník obce či kraje vykonává agendu podle ZOPK (vydává povolení k zásahům do chráněných zájmů, souhlasy, závazná stanoviska atp.)? Jeho specializace bude nadále potřeba pro výkon státní správy na úseku ochrany přírody a krajiny v přenesené působnosti, příp. v samostatné působnosti v souvislosti s nestavebními záměry. Jedna a táž úřední osoba stěží může být zároveň státním úředníkem stavebního úřadu ve služebním poměru a úředníkem územního samosprávného celku, tj. obce či kraje, v pracovním poměru.

Věcný záměr na různých místech zdůrazňuje transparentnost, obsahově jde však přímo proti ní, když uvádí, že „případná interní komunikace mezi odbory a oprávněnými úředními osobami (myšleno stavebního úřadu) při tvorbě rozhodnutí včetně odstraňování případných rozporů nebude formalizována, nebude podkladem pro vydání rozhodnutí a nebude součástí spisu“.

Věcný záměr koncepčně vychází z toho, že ochrana veřejných zájmů podle složkových zákonů je věc jednoduchá, časově nenáročná, víceméně formální.

Automaticky vygenerované rozhodnutí o povolení stavby
Věcný záměr přichází s dříve naprosto nepředstavitelnými zásahy do principů správního rozhodování, např. automaticky vygenerovaným rozhodnutím o povolení stavby, pokud stavební úřad nestihne o žádosti rozhodnout v závazné lhůtě. Představa, že takto bude vydáváno např. povolení výjimky ze zákonných zákazů podle ZOPK, je absurdní, v rozporu s požadavky evropských směrnic v ochraně přírody i s elementárními požadavky právního státu.

Nepřímá, nebo přímá novela ZOPK?
Ani neustále opakovaný argument, že Česká republika je na 156. místě ze 190 posuzovaných zemí v délce standardizovaného stavebního řízení, nemůže ospravedlnit předložení takto nevyváženého věcného záměru stavebního zákona. Věcného záměru, který, jen v mírné nadsázce řečeno, vyžaduje novelizovat ZOPK takto: Do § 1 ZOPK se vkládá nový odstavec: „Pokud k dotčení zájmů chráněných tímto zákonem může dojít stavebními záměry, zákon se nepoužije.“

Poznamky

¹ Jak patrno, novelizace ZOPK provedená spolu s velkou novelou stavebního zákona č. 225/2017 Sb. s účinností od 1. 1. 2018 byl jen první krok k destrukci postavení orgánů ochrany přírody. Nahrazení samostatných rozhodnutí OOP o povolení kácení a v některých případech i druhových výjimek „pouhými“ závaznými stanovisky (§ 8 odst. 6, § 56 odst. 6 ZOPK), na jejichž základě povoluje zásah do chráněného zájmu stavební úřad, zjevně věcnému záměru rekodifikace veřejného stavebního práva nestačí.