Právo v ochraně přírody

Ochrana přírody 1/2020 — 28. 2. 2020 — Právo v ochraně přírody — Tištěná verze článku v pdf

Malé vodní nádrže a terénní úpravy k zadržování vody v krajině

– co znamená, že „se nevyžaduje závazné stanovisko OOP“?

Autor: Jitka Jelínková

Podle upraveného § 15a vodního zákona platí, že „k provedení vodního díla do plochy 20 000 m² s výškou hráze do 2,5  m, které slouží ke vzdouvání a akumulaci vod a které nepodléhá technickobezpečnostnímu dohledu nebo splňuje kritéria pro zařazení do IV. kategorie technickobezpečnostního dohledu, postačí ohlášení vodoprávnímu úřadu. Při ohlašování vodního díla se obdobně použijí ustanovení stavebního zákona o ohlašování staveb“. Ohlášení vodního díla obsahuje náležitosti podle stavebního zákona a dále závazné stanovisko orgánu územního plánování podle § 96b stavebního zákona, přičemž „územní rozhodnutí ani územní souhlas se nevydává; nejde-li o záměr prováděný v území chráněném podle části třetí nebo čtvrté zákona o ochraně přírody a krajiny, nevyžaduje se závazné stanovisko orgánu ochrany přírody“.

Obdobně podle nově vloženého § 15b vodního zákona platí, že „k provedení terénních úprav sloužících k zadržování vody v krajině do 1,5  m hloubky o výměře nad 300 m² nejvíce však do 20 000 m² v nezastavěném území, které nemají společnou hranici s veřejnou pozemní komunikací, postačí ohlášení vodoprávnímu úřadu. Při ohlašování terénních úprav podle věty první se obdobně použijí ustanovení stavebního zákona o ohlašování staveb“. Ohlášení terénních úprav obsahuje náležitosti podle stavebního zákona a dále závazné stanovisko orgánu územního plánování podle § 96b stavebního zákona, přičemž „územní rozhodnutí ani územní souhlas se nevydává. Nejde-li o terénní úpravy prováděné v území chráněném podle části třetí nebo čtvrté zákona o ochraně přírody a krajiny, nevyžaduje se závazné stanovisko orgánu ochrany přírody“.

Důvodová zpráva¹ k tomu uvádí, že „Navržená úprava vychází z předpokladu, že terénní úprava sloužící k zadržování vody v krajině, resp. výše vymezená skupina malých vodních děl bude představovat významný ekologicko-stabilizační prvek v běžné kulturní krajině. Zároveň se jedná rovněž o aktivitu k podpoře na vodu vázaných ekosystémů. Z tohoto důvodu je možné tento administrativní krok (míněno závazné stanovisko orgánu ochrany přírody) jako nadbytečný ušetřit a napomoci tak snazší realizaci uvedených záměrů.“, „k ohlášení (vyjma záměrů ve zvláště chráněných územích nebo územích chráněných v systému soustavy NATURA 2000) se nepřipojuje závazné stanovisko orgánu ochrany přírody“.

Kritické stanovisko vlády k návrhu skupiny poslanců
Stanovisko vlády k legislativnímu návrhu skupiny poslanců je formálně označené za neutrální, obsahově je však od a do zet velmi kritické². Návrh je rozporován z pohledu stavebního zákona („nekoncepční zásah do stávajícího systému a obecných principů, na kterých je založeno územní plánování a povolování stavebních záměrů podle stavebního zákona“), vodního zákona (např. fikce povolení k nakládání s vodami), zákona o ochraně přírody a krajiny („nepřípustná nepřímá novela zákona o ochraně přírody a krajiny“, „i záměr uskutečňovaný mimo území chráněné podle části třetí nebo čtvrté zákona o ochraně přírody a krajiny může mít na toto chráněné území negativní vliv, a absence stanoviska orgánu ochrany přírody a krajiny by tak byla v rozporu s povinností podle čl. 6 odst. 2 směrnice 92/43/EHS o ochraně přírodních stanovišť, volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin.“) i práv stávajících vlastníků vodních děl a držitelů povolení k nakládání s vodami. V dalším textu se zaměřím na otázku, jak je podle mého názoru nutné vykládat slova, podle nichž se k ohlášení „malého vodního díla“ či terénní úpravy vodoprávnímu úřadu nevyžaduje závazné stanovisko orgánu ochrany přírody (dále též „OOP“), nejde-li o záměr ve zvláště chráněném nebo naturovém území.

Pokus o nepřímou novelu zákona o ochraně přírody a krajiny
Ustanovení, podle nichž se k ohlášení „malého vodního díla“ či terénní úpravy vodoprávnímu úřadu nevyžaduje závazné stanovisko orgánu ochrany přírody, jsou podle mého názoru spíše pokusem o nepřípustnou nepřímou novelu zákona o ochraně přírody a krajiny (dále též „ZOPK“), neboť, jak známo, je nutné vycházet z toho, co zákonodárce napsal, nikoli snad napsat chtěl.

Zákonodárce zřejmě zamýšlel „vyblokovat“ použití části druhé ZOPK, zejména ochranu významných krajinných prvků podle § 4 odst. 2 (především VKP vodní tok a údolní niva budou záměry malých vodních děl a terénních úprav k zadržování vody v krajině pravidelně dotčeny), případně ochranu krajinného rázu podle § 12 odst. 1 a 2 ZOPK³.

Zákonodárce však nenapsal, že obecná územní ochrana podle citovaných ustanovení neplatí, ani např. to, že závazné stanovisko, resp. souhlas orgánu ochrany přírody se podle citovaných ustanovení ZOPK se nevydává. Takto invazivní zásah do zákona o ochraně přírody a krajiny by byl stěží představitelný. Např. i velmi kontroverzní návrh novely zákona o ochraně přírody a krajiny v souvislosti s rekodifikací stavebního práva nespočívá v tom, že ochrana VKP či krajinného rázu v souvislosti se stavebními záměry neplatí, ale v tom, že stavební úřad, který by nově měl být orgánem ochrany přírody, posoudí splnění podmínek pro vydání závazného stanoviska, resp. souhlasu v rozhodnutí o návrhu na povolení záměru podle stavebního zákona.

Rovněž nelze přijmout argumenty, které by naznačovala důvodová zpráva, že malá vodní nádrž či terénní úprava bude vždy zásahem pozitivním z hlediska zákona o ochraně přírody a krajiny. To nemůže obecně určit zákon, ale musí být vždy posouzeno podle konkrétních skutkových okolností, a to orgánem ochrany přírody způsobem stanoveným v ZOPK. Nadále platí principy, které mnohokrát vysvětlila judikatura, totiž že „žádost o závazné stanovisko k zásahu do VKP je třeba podat jaksi preventivně, i pokud je ten, kdo zásah zamýšlí, přesvědčen, že ke škodlivému zásahu nemůže dojít, jinak je porušen jeden ze základních principů práva životního prostředí – princip předběžné opatrnosti“⁴, „stanovisko je zapotřebí vydat i v případě, kdy orgán ochrany přírody a krajiny sice dojde k závěru, že ke škodlivému zásahu do významného krajinného prvku nedojde, avšak tato skutečnost není zcela zřejmá na první pohled.“⁵, „Předmětem úpravy obsažené ve vodním zákoně není ochrana VKP před možným ohrožením jejich funkcí, poškozením či ničením. Skutečnost, že odbahnění rybníka je v § 102 odst. l písm. j) vodního zákona označeno za opatření ve veřejném zájmu, sama o sobě neznamená, že se zároveň nemůže jednat o takový zásah, který by mohl vést k ohrožení či oslabení ekologicko-stabilizační funkce VKP, a tedy o zásah, k němuž je podle § 4 odst. 2 ZOPK zapotřebí závazné stanovisko OOP.“⁶„Pokud žalobkyně tvrdí, že zásah byl nutný z důvodu protipovodňové ochrany obce, ani to ji nezbavuje povinnosti vyžádat si závazné stanovisko OOP. I zdánlivě bohulibý záměr totiž může mít škodlivé následky, jak se stalo i v tomto případě.“⁷

Stejně tak ve vztahu k ochraně krajinného rázu judikatura konstatovala, že souhlas orgánu ochrany přírody podle § 12 odst. 2 ZOPK je nutný tehdy, pokud nelze vyloučit možnost změny nebo snížení krajinného rázu,a jiný orgán může tuto skutečnost zjistit pouze z příslušného aktu orgánu OOP⁸.

Co zákonodárce skutečně napsal a možné důsledky pro ohlašovatele
Domnívám se, že z textu zákona vyplývá pouze to, že závazné stanovisko orgánu ochrany přírody není povinnou součástí ohlášení malého vodního díla podle § 15a odst. 2 vodního zákona nebo terénní úpravy podle § 15b tohoto zákona. Pokud ovšem nelze na první pohled vyloučit, že by zásah mohl vést k poškození nebo zničení významného krajinného prvku nebo ohrožení či oslabení jeho ekologicko-stabilizační funkce, musí si ten, kdo zásah zamýšlí, opatřit závazné stanovisko orgánu ochrany přírody. Podobně to platí pro možnost snížení nebo změny krajinného rázu.

Považuji za velice nešťastné, že zákonodárce, ať již z jakýchkoli motivů, vytváří dojem, že neguje princip předběžné opatrnosti ve vztahu k zájmům chráněným podle ZOPK (tj. princip, podle nějž má být zásah s výjimkou zcela nesporných případů posouzen orgánem ochrany přírody předem). Ve skutečnosti vystavuje ohlašovatele riziku omezení stanovením podmínek pro výkon činnosti, která by mohla způsobit nedovolenou změnu obecně nebo zvláště chráněných částí přírody, popřípadě zákazu takové činnosti použitím § 66 ZOPK, resp. riziku pokuty, pokud provedený zásah bude vyhodnocen jako škodlivý. Samozřejmě nejasná právní úprava či pochybení správních orgánů (pokud by např. vodoprávní úřad ohlašovatele ujistil, že závazná stanoviska, příp. i jiné správní akty ZOPK nepotřebuje) má určitý vliv na rozsah deliktní odpovědnosti jednajícího, podle dosavadního přístupu judikatury však přinejmenším objektivní deliktní odpovědnost právnických a podnikajících fyzických osob nevylučuje. Právní řád je celek, zákonodárce novelou vodního zákona ochranu podle ZOPK nevyloučil (a dost dobře ani vyloučit nemohl) a vodoprávní úřad není orgánem ochrany přírody, takže jeho souhlas s provedením ohlášeného záměru nemůže nahradit závazné stanovisko/souhlas orgánu ochrany přírody, pokud je podle ZOPK potřebný.

Souhlasy a závazná stanoviska x povolení podle zákona o ochraně přírody a krajiny
Zcela nesporné je, že „nevyžadování závazného stanoviska orgánu ochrany přírody“ k ohlášení vodoprávnímu úřadu se nijak netýká případů, kdy je podle ZOPK k legálnímu zásahu do jím chráněného zájmu potřebné „povolení“, tj. především povolení výjimky ze zákazů u zvláště chráněných druhů.

Samotná formulace o „závazném stanovisku orgánu ochrany přírody“ je však nejednoznačná již tím, že může znamenat jednak (historické) označení správního aktu v zákoně (např. závazné stanovisko k zásahu do VKP), jednak právní formu, jakou se správní akt vydává, tj. závazné stanovisko podle § 149 správního řádu. Podle judikatury⁹ o tom, zda se určitý správní akt vydává formou závazného stanoviska podle § 149 správního řádu, nebo správního rozhodnutí, rozhoduje v prvé řadě výslovná úprava v zákoně. Podle § 90 odst. 1 věty druhé ZOPK platí, že „souhlasy a závazná stanoviska vydávaná podle tohoto zákona jako podklad pro rozhodnutí podle zvláštního právního předpisu jsou závazným stanoviskem podle správního řádu“. Závazné stanovisko k zásahu do VKP nebo souhlas z hlediska ochrany krajinného rázu by tedy měly být vydány formou rozhodnutí, pokud nebudou podkladem pro rozhodnutí podle jiného zákona. Je skutečností, že Nejvyšší správní soud se vyslovil pro široký výklad pojmu „podklad pro rozhodnutí“ v citovaném ustanovení ZOPK, a to v tom smyslu, že závazné stanovisko k zásahu do VKP podle § 4 odst. 2 se bude vydávat formou závazného stanoviska podle § 149 správního řádu i tehdy, pokud samo o sobě neumožňuje započít se zamýšleným záměrem, tj. musí následovat např. souhlas s provedením ohlášeného záměru¹⁰. Vzhledem k tomu, že k ohlášení malého vodního díla se podle nové právní úpravy výslovně nevyžaduje závazné stanovisko orgánu ochrany přírody, zmíněný rozsudek podle mého názoru na tuto situaci nedopadá (nelze hovořit o tom, že jde o podklad souhlasu) a závazné stanovisko k zásahu do VKP by mělo mít formu správního rozhodnutí.

Vodoprávní úřad a OOP
Vzhledem k výše uvedenému považuji za nezbytné, aby Ministerstvo životního prostředí¹¹ a Ministerstvo zemědělství metodicky vedly orgány ochrany přírody a vodoprávní úřady tak, aby ve vzájemné spolupráci předcházely škodlivým zásahům do zájmů chráněných podle ZOPK. Zabrání se tak rovněž nutnosti zákazů již probíhající činnosti a pokutám realizátorům záměrů malých vodních nádrží a terénních úprav k zadržování vody v krajině. Jak konstatovala výše citovaná judikatura, i zdánlivě bohulibý záměr může mít škodlivé následky, kterým lze předejít včasným posouzením záměru ze strany orgánů ochrany přírody.

Poznámky
1 Viz materiály ke sněmovnímu tisku č. 321 na
https://www.psp.cz/sqw/tisky.sqw.
2 Tamtéž.
3 Stejskal, V.: Nový trend: Omezování a vylučování působnosti orgánů ochrany přírody pro účely povolování stavebních záměrů. AUC Iuridica, 2019, číslo 3, strana 9–16.
4 Zkráceně citováno podle rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 1 As 94/2008 – 53 ze dne
18. 12. 2008.
5 Zkráceně citováno podle rozsudku Městského soudu v Praze č. j. 9 A 22/2014 – 80 ze dne 30. 12. 2015.
6 Dtto rozsudek v poznámce 5.
7 Dtto rozsudek v poznámce 4.
8 Např. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu č. j. 6 A 97/2001 – 39 ze dne
12. 10. 2004, č. 499/2005 Sb. NSS, rozsudek Městského soudu v Praze č. j. 3 A 97/2012 – 107 ze dne 13. 5. 2015.
9 Např. rozsudek Nejvyššího správního soudu
č. j. 4 As 52/2012 – 26 ze dne 29. 11. 2012.
10 Rozsudek Nejvyššího správního soudu
č. j. 2 As 163/2016 – 27 ze dne 10. 5. 2017.
11 Jako první krok ze strany MŽP lze uvítat Společné sdělení sekce státní správy a sekce ochrany přírody a krajiny MŽP ve vztahu k § 15a a § 15b zákona č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů (vodní zákon) a zákona č. 114/1992 Sb.,
o ochraně přírody a krajiny (Věstník MŽP, částka 1, leden 2020).