Právo v ochraně přírody

Ochrana přírody 3/2011 — 7. 10. 2011 — Právo v ochraně přírody — Tištěná verze článku v pdf

Kompenzační opatření podle článku 6.4 směrnice o stanovištích

Autor: Petr Bejček

Důležité pojmy

V souvislosti s posuzováním vlivů v oblasti ochrany přírody používá unijní právo dva klíčové pojmy: “plán“ a “projekt“. Český právní řád naproti tomu užívá termíny “koncepce“ a “záměr“. Pojem “plán“ můžeme přiřadit pojmu “koncepce“, stejně tak pojem “projekt“ se obsahově ztotožňuje s pojmem “záměr“. Dalším často používaným výrazem ve směrnici o stanovištích i v ZOPK je “celistvost lokality“. Tento výraz se vztahuje ke každé specifické lokalitě Natury 2000. Slovo “celistvost“ lze v tomto případě považovat za vyjádření kvality nebo podmínky typu komplexnosti (úplnosti). “Celistvost lokality“ tedy můžeme definovat jako soudržnost ekologických struktur a funkcí lokality na celém jejím území evropsky významných lokalit (EVL) či ptačích oblastí (PO) ve vztahu k předmětům jejich ochrany. Při posuzování celistvosti je důležité brát v úvahu účinky projevující se v krátkodobém, střednědobém i dlouhodobém horizontu. Jednoduše řečeno, celistvost lokality je zachována, pokud jsou zachovány veškeré předměty ochrany, pro které byla vyhlášena, a to včetně příznivého výhledu do budoucna. Naproti tomu pojmy “ekologická spojitost“ či “celková soudržnost“, které se vyskytují ve směrnici o stanovištích, resp. v ZOPK, se týkají soustavy Natura 2000 jako celku.

Realizace kompenzačních opatření

V případě, že je u záměru či koncepce (pro zjednodušení budu projekt/záměr či plán/koncepci v dalším textu nazývat jako projekt) zjištěn významný negativní vliv a neexistují žádná alternativní řešení projektu bez takového vlivu, je projekt uskutečnitelný jen z naléhavých důvodů převažujícího veřejného zájmu, včetně důvodů sociálního a ekonomického charakteru. Pokud se na dotčené lokalitě vyskytují jako předměty ochrany prioritní stanoviště nebo druhy, pak mohou být v souvislosti s realizací projektu uplatněny pouze důvody související s ochranou lidského zdraví a veřejné bezpečnosti s nesporně příznivými důsledky mimořádného významu pro životní prostředí nebo jiné naléhavé důvody převažujícího veřejného zájmu s přihlédnutím ke stanovisku Evropské komise (dále Komise). Při splnění výše uvedených podmínek musejí být pro možnost pokračování realizace projektu provedena kompenzační opatření. Z hlediska praxe členských států EU hodnocení případových studií a postupů uvedených v metodických příručkách Komise jsou kompenzační opatření (pokud jsou naplněny předpoklady pro jejich uplatnění) považována za závěrečnou fázi procesu schvalování projektu, bez jejíhož naplnění nelze tento proces dokončit. Nejdříve musí být prokázána veřejná povaha zájmu, potom jeho naléhavost, poté se musí doložit realizace kompenzačních opatření. V případě výskytu prioritních druhů či stanovišť je navíc třeba stanovisko Komise. Kompenzační opatření jsou tak jednou z neopominutelných podmínek schválení projektu s významným negativním vlivem na lokality Natury 2000. Daná lokalita by přitom neměla být nevratně ovlivněna projektem dříve, než bude kompenzační opatření realizováno a bude plně funkční. Přitom je třeba brát v úvahu, že v případě některých typů stanovišť či druhů nelze kompenzovat vůbec nebo by jejich kompenzace zabrala až stovky let.

Příručka Komise k článku 6.4 směrnice o stanovištích

(viz http://ec.europa.eu/environment/nature/natura2000/management/docs/art6/guidance_art6_4_en.pdf) připouští pro lokality Natury 2000 dvě formy kompenzačních opatření:

• významné zkvalitnění (obnova či úprava) existující lokality v těch jejích částech, kde se dané předměty ochrany nevyskytují tak, aby se vytvořily podmínky pro jejich trvalou existenci,
• vytvoření nové lokality minimálně se stejnými kvalitativními i kvantitativními parametry předmětů ochrany.

Jako třetí formu v teoretické rovině příručka Komise k článku 6.4 směrnice o stanovištích připouští i tzv. “habitat banking“. Jde o hospodářskou strategii, která je založena na financování ochranných opatření, jež mají za cíl zmírnit nevyhnutelný dopad na životní prostředí způsobený projekty. Tento koncept však zatím není v Evropě příliš rozšířen. V souvislosti se soustavou Natura 2000 doposud nebyl uplatněn a je otázkou, zda je pro tento účel využitelný.

Za kompenzační opatření naopak nelze považovat:

• vytvoření jiných typů stanovišť náhradou za stanoviště zničená projektem (platí zde princip “oko za oko“, tj. stejné za stejné),
• finanční kompenzace.

O přijatých kompenzačních opatřeních musí být Komise informována.

Česká právní úprava

V české právní úpravě nalezneme kompenzační opatření v ustanovení § 45i odst. 9 až 11 ZOPK. Zákon až na jednu výjimku správně reflektuje článek 6.4 směrnice o stanovištích. Významnou úpravu kompenzačních opatření v ZOPK přinesla novela č. 349/2009 Sb. Z původní právní úpravy totiž vyplývalo, že kompenzační opatření nemusela být stanovena, pokud existovalo alternativní řešení s menším negativním vlivem. Nutnost zavedení kompenzačních opatření by pak odpadla v případě, že alternativní varianta by měla sice menší, avšak stále významný negativní vliv na Naturu 2000. Novela zavedla nutnost uplatnění varianty s nejmenším možným negativním vlivem a kompenzační opatření tak musí být zavedena u všech projektů s významným negativním vlivem. Kompenzační opatření v ČR stanovuje orgán ochrany přírody. Ustanovení § 45i odst. 9 ZOPK se zmiňuje o nutnosti uložení kompenzačních opatření v případě, že naturové posouzení prokáže negativní vliv na stav předmětu ochrany nebo celistvost evropsky významné lokality nebo ptačí oblasti. Z ustanovení § 45i odst. 8 ZOPK pak lze dovodit, že kompenzační opatření by měla nastoupit až v případě prokázání významného negativního vlivu. V případě mírného (nevýznamného) negativního vlivu v praxi nastupují pouze tzv. zmírňující, nikoli kompenzační opatření. Výše zmíněná nesprávná transpozice článku 6.4 do českého právního řádu se nachází ve větě prvního ustanovení § 45i odst. 11 ZOPK, která zní: “Jsou-li ve stanovisku k posouzení vlivů provedení záměru nebo koncepce na životní prostředí uvedena kompenzační opatření, orgán ochrany přírody může stanovit pouze tato kompenzační opatření.“Tato věta může v případě svého uplatnění nežádoucím způsobem ovlivnit ukládání kompenzačních opatření, neboť vázanost orgánu ochrany přírody pouze těmi uvedenými ve stanovisku k posouzení vlivů podle zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí, (stanovisko EIA/SEA) může zabránit výběru nejvhodnějšího kompenzačního opatření, které by bylo vymyšleno např. až po vydání stanoviska EIA/SEA. Autorizované osoby by tedy v rámci naturového hodnocení neměly navrhovat kompenzační opatření. Uvedená věta v § 45i odst. 11 se pravděpodobně do ZOPK dostala jako návrh v meziresortním připomínkovém řízení k příslušné novele ZOPK, vznesený některým z ostatních resortů, který pak byl při vyjednávání finální verze v diskusi přijat.

Kompenzační opatření v praxi

Kompenzační opatření se v praxi příliš často neuplatňují, a to ani v ČR, ani v zahraničí. Většina investorů projekty, u nichž byl naturovým hodnocením prokázán významný negativní vliv, pozastavuje. Důvodů je patrně hned několik. Za nejvýznamnější bych označil přílišnou finanční a časovou náročnost realizace. Jak jsem již uvedl výše, některé habitaty (stanoviště) a předměty ochrany navíc nelze kompenzovat vůbec. Dalším důvodem může být pro investora malá uchopitelnost pojmu “převažující veřejný zájem“. Termín “veřejný zájem“ je z hlediska možného výkladu poměrně neurčitý. Je především na orgánu ochrany přírody, jakým způsobem tento pojem odborně zhodnotí a jestli zároveň rozhodne, že veřejný zájem převažuje nad poškozením, které daný projekt na dané lokalitě (lokalitách) Natury 2000 způsobí. Ačkoli orgán ochrany přírody rozhoduje podle jasných odborných kritérií, investor si nemůže být dopředu jistý výsledkem aplikace tohoto pojmu na konkrétní případ.

V České republice se kompenzační opatření prozatím uplatnila pouze v jednom případě. Jedná se o změnu územního plánu sídelního útvaru Břeclav. Územní plán se svým charakterem řadí mezi koncepce. Uplatňování kompenzačních opatření u koncepcí je ojedinělým jevem. V úrovni koncepcí lze kompenzační opatření uplatňovat jen stěží, neboť u koncepce neexistuje přímá realizace, a tudíž nelze naplnit podmínku funkčního kompenzačního opatření před povolením koncepce. U územních plánů je však v ČR odlišná právní úprava, kompenzační opatření tedy byla dohodnuta de iurev souladu se zákonem č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu. V praxi mají nulovou vykonavatelnost, neboť v případě realizace daného projektu, tedy obchvatu Břeclavi, není investor takto dohodnutými kompenzačními opatřeními na úrovni územního plánu nijak vázán. Pokud by se však začal v rámci této koncepce realizovat záměr, podléhal by opět naturovému hodnocení a kompenzační opatření by mohla být případně uložena v rámci řízení týkajícího se konkrétního záměru. U změny územního plánu sídelního útvaru Břeclav spočíval významný negativní vliv v přímé lik­vidaci a ovlivnění hydrických poměrů stanovišť na území EVL Soutok–Podluží. Podmínkou realizace územního plánu bylo, že kompenzační opatření budou realizována na ovlivněné EVL. Konkrétně se jednalo o tato kompenzační opatření:

• vytvoření typu stanoviště smíšený lužní les (biotop L2.3A) přeměnou lesních kultur s nepůvodními dřevinami v rozsahu 2,5násobku skutečně ovlivněných ploch na území EVL,
• vytvoření typu stanoviště kontinentální zaplavované louky (biotop T1.7) přeměnou lučního biotopu s nízkou zachovaností a reprezentativností v rozsahu 2,5násobku skutečně ovlivněných ploch na území EVL.

Nástup funkčnosti kompenzačních opatření je odhadován u lesního biotopu na 4–8 let a u lučního biotopu na 1–2 roky, přičemž musí být zabezpečena tak, aby jejich funkčnost byla prokazatelná již v době ovlivnění kompenzovaných biotopů na plochách zasažených realizací územního plánu. Poměrně krátká doba nástupu funkčnosti je dosažena přeměnou již existujících méně hodnotných biotopů. Pokud by byl cílový biotop vytvářen zásadní změnou ve využití území, byla by tato doba nesporně o mnoho delší. Další příklady kompenzačních opatření je třeba hledat v ostatních členských státech Evropské unie. Do dnešního dne bylo realizováno v celé EU jen několik desítek kompenzačních opatření. Jejich shodným rysem je to, že se v drtivé většině týkala intertidálních habitatů (v přílivové zóně). Tyto habitaty totiž lze, na rozdíl od vetčiny ostatních, kompenzovat. Rozhodl jsem se vybrat zajímavý projekt rozšíření přístavu Le Havre v ptačí oblasti The Seine Estuary v severozápadní Francii. Ústí řeky Seiny je jedním z nejvýznamnějších mokřadů na francouzském pobřeží o rozloze přibližně 3 929 km². Z ornitologického hlediska jde o velmi cennou lokalitu, na které se vyskytuje velký počet druhů ptáků uvedených v příloze I směrnice o ptácích a také stěhovavých druhů. Přístav Le Havre je největším obchodním přístavem ve Francii pro zahraniční obchod. Z důvodu stále se zvyšujícího objemu přepravovaného zboží bylo rozhodnuto o nutnosti rozšíření přístavu projektem Port 2000. Mezi Francií a Komisí se v minulosti táhly vleklé spory o velikosti vyhlášeného území ptačí oblasti. Podle Komise Francie nedostatečně vymezila rozsah PO a vyhradila příliš mnoho území pro budoucí průmyslový rozvoj na úkor území vhodného pro vyhlášení PO. Evropský soudní dvůr nakonec dospěl k závěru, že pro realizaci tohoto projektu bude třeba kompenzačních opatření. Ta byla vymezována za přispění nevládních organizací (NGO) a Komise a měla být realizována ještě před zahájením prací na rozšíření přístavu. Nejdůležitějšími kompenzačními opatřeními byla:

• obnova bažin v ústí řeky Seiny nad přístavem, jejíž součástí je velmi složitý stavební projekt, který změnil výšku hladin řeky a směr proudění vody tak, aby nadále zaplavovala bahnité plochy,
• vytvoření nové klidové zóny pro ptactvo v podobě umělých ostrovů, které jsou určeny pro hnízdění a odpočinek mořských ptáků na jihu ústí řeky do moře,
• vytvoření druhé klidové zóny pro odpočinek ptáků v písečných dunách na pobřeží jako náhrady za plochu, kterou zabere nový přístav.

Cena těchto kompenzačních opatření dosáhla 50 milionůeur, což je přibližně 5 % z celkových nákladů na realizaci projektu Port 2000. Hodnocení úspěšnosti jejich uplatnění v současnosti stále probíhá.

Závěrem

Uplatnění kompenzačních opatření je završením složitého procesu popsaného v článku 6.4 směrnice o stanovištích, umožňujícího schválení projektu s významným negativním vlivem na soustavu Natura 2000. Pro investory často bývá jejich realizace neúnosným břemenem, které nelze vyvážit výhodami z uskutečnění projektu, proto v řadě případů od projektu raději ustoupí. To dokazuje i poměrně malý počet případů jejich aplikace. Pokud však existuje převažující veřejný zájem a investor se rozhodne stanovená kompenzační opatření realizovat, je prověřena jejich funkčnost a pak je teprve povolen projekt. Obtížné uplatnění kompenzačních opatření svým způsobem “testuje oprávněnost“ převažujícího veřejného zájmu a omezuje možnost jejich zneužití. Věřím, že při jejich správném a odborném stanovení je v některých případech možné vytvořit nové cenné lokality, které zachovají podmínky pro celkovou soudržnost soustavy Natura 2000 a skutečně vyváží nepříznivé dopady způsobené projektem.

Autor pracuje jako právník na ředitelství AOPK ČR

Poděkování

Děkuji za pomoc a cenné rady Michaelu Hoškovi a Petru Rothovi při tvorbě a korektuře textu.