Právo v ochraně přírody

Ochrana přírody 1/2020 — 28. 2. 2020 — Právo v ochraně přírody — Tištěná verze článku v pdf

Nový stavební zákon: jak vykastrovat ochranu přírody v ČR

Autor: Petr Svoboda

I. Ke způsobu přípravy:
Na podzim roku 2018 Ministerstvo pro místní rozvoj (MMR) uzavřelo dohodu s Hospodářskou komorou ČR (HK) o tom, že HK připraví návrh nového stavebního zákona (StavZ). HK je zájmový svaz podnikatelů, který sdružuje mj. největší tuzemské stavební korporace. Podstatou uzavřené dohody, nazvané jako „Memorandum o spolupráci na projektu rekodifikace veřejného stavebního práva České republiky“, je závazek HK „provést, odborně zpracovat a Ministerstvu bezúplatně poskytnout“ návrh nového StavZ a odpovídající závazek MMR „ve všech fázích spolupráce poskytnout Komoře maximální možnou podporu a součinnost“ a učinit „maximum pro rychlý postup v legislativním procesu“. Postavení a úloha MMR je v Memorandu omezena na „konzultace“, „připomínky“ a „požadavky“.

Protože HK nemá dostatek kvalifikovaných právníků, kteří by dokázali napsat tak složité legislativní dílo, zjednala si k tomuto úkolu advokáty. Koordinační úlohu hrála v tomto ohledu advokátní kancelář HAVEL & PARTNERS, s. r. o.

Oficiální informace od státu o tom, kdo vlastně návrh psal, však nejsou k dispozici. Úloha úředníků na MMR spočívala v zásadě jen v připomínkování pracovních návrhů předkládaných HK, potažmo jejími advokáty. Úloha nezávislých odborníků z vysokých škol, kteří by současně nebyli zjednanými advokáty, byla jen dílčí a spočívala v připomínkování vybraných institutů nebo problémů.

Na jaře roku 2019 HK předala MMR návrh věcného záměru zákona. Ačkoli byl tento návrh v rozporu s Legislativními pravidly vlády, protože v řadě ohledů neuváděl, jaký má být obsah budoucí zákonné úpravy, MMR ho velmi rychle „protáhlo“ mezirezortním připomínkovým řízením. A poté, aniž by byly věcně vypořádány připomínky s rozpory od řady ministerstev, mj. od Ministerstva životního prostředí (MŽP), a aniž by byl projednán v Legislativní radě vlády, vláda jej dne 24. 6. 2019 schválila.

Poté HK, potažmo její advokáti, v horečném chvatu sepsali paragrafové znění návrhu (Návrh StavZ) a návrhu zákona o změně souvisejících zákonů (Návrh ZměnZ). Tyto návrhy HK odevzdala MMR koncem listopadu 2019. MMR je následně předložilo do mezirezortního připomínkového řízení, které trvalo jen jeden měsíc a bylo ukončeno dne 23. 12. 2019.

Lze uzavřít, že návrh byl vytvořen v prostředí legislativního klientelismu a závažného střetu veřejných zájmů se zájmy soukromými. Připravil ho zájmový podnikatelský svaz, který sdružuje stavební korporace a v důsledku toho reprezentuje v právních vztazích regulovaných StavZ zájmy jen jedné skupiny účastníků, a to podnikatele ve stavebnictví, potažmo stavebníky.

II. K obsahu:
Jaké jsou nejdůležitější změny, které má nový StavZ přinést z hlediska ochrany přírody ve stavebně-právních procesech?

1. Státní stavební úřady
První zásadní změnou je zřízení nové soustavy státních stavebních úřadů. Ta by měla mít dva, respektive tři články. Vrcholným článkem by měl být Nejvyšší stavební úřad (NSÚ) s celostátní územní působností. Ten má být formálně koncipován jako ústřední správní úřad podřízený přímo vládě, a tedy nikoli MMR. Nicméně: jeho předseda má být jmenován a odvoláván vládou na návrh ministra pro místní rozvoj. To je nesystémový prvek, který zaručuje částečnou politickou závislost šéfa NSÚ na ministrovi pro místní rozvoj. Pod NSÚ by měly být krajské stavební úřady s územní působností v rámci krajů a pod nimi pak územní pracoviště těchto krajských stavebních úřadů s územní působností v rámci obcí s rozšířenou působností. Ačkoli stavební úřady budou mít v názvu „krajské“, nebudou mít se současnými kraji nic společného. Má jít totiž o orgány státu, nikoli o orgány kraje.

2. Tzv. integrace agendy dotčených orgánů do státních stavebních úřadů
Druhá zásadní změna spočívá v tom, že na nově zřízené krajské (státní) stavební úřady by měly být zákonem převedeny dvě oblasti věcné působnosti, které dnes vykonávají krajské a obecní úřady, resp. jejich odbory v rámci přenesené státní správy. Za prvé, veškerá dosavadní věcná působnost vykonávaná krajskými a obecními úřady na úseku StavZ, tzn. zejména působnost na úsecích pořizování územně plánovací dokumentace, územního rozhodování, stavebního řízení, kolaudace a odstraňování staveb. Za druhé, ty části dosavadní věcné působnosti, vykonávané nyní krajskými a obecními úřady na úsecích ochrany ovzduší, vody, lesa, zemědělského půdního fondu (ZPF), ochrany přírody a krajiny a některých dalších úseků životního prostředí, pokud se nějak týkají záměrů povolovaných podle StavZ, tzn. nejen staveb, ale i jiných (tj. nestavebních) záměrů, jako jsou především tzv. změny ve využití území, tj. změny druhu nebo způsobu využití pozemků, například odlesňování. Tento obrovský transfer působnosti je ve věcném záměru nového StavZ označen jako „integrace agendy dotčených orgánů do státní stavební správy“ a jedná se z hlediska ochrany životního prostředí o nejnebezpečnější změnu.

Popsaná „rošáda“ bude mít následující důsledky. Dosavadní věcná působnost podle zvláštních zákonů upravujících složky životního prostředí, která se v nějakém ohledu týká záměrů povolovaných podle StavZ, bude odňata stávajícím dotčeným orgánům a pohlcena stavebními úřady. Dosavadní pravomoc dotčených orgánů k vydávání závazných stanovisek k záměrům povolovaným podle StavZ z hlediska ochrany ovzduší, vody, ZPF, lesa, ochrany přírody a krajiny a některých dalších složek či aspektů životního prostředí, tak zanikne, neboť bude „rozpuštěna“ do pravomoci a působnosti nově zřízených státních stavebních úřadů. Zvláštní veřejné zájmy na ochraně uvedených složek či aspektů životního prostředí v povolovacích řízeních podle StavZ tak už nebudou chránit dotčené orgány formou závazných stanovisek, ale jen specializovaní úředníci v rámci státních stavebních úřadů prostřednictvím svých neformálních a nezávazných názorů. Tito úředníci budou podřízeni řediteli stavebního úřadu a v souladu se zákonem o státní službě budou vázáni jeho (závaznými) příkazy. Tím bude procesně-právně umožněno, aby stavební úřad jako celek, řízený jeho ředitelem, podle potřeby změnil původní samostatný odborný názor příslušného úředníka, který by měl být příslušný k ochraně toho či onoho zvláštního veřejného zájmu podle zvláštního zákona.

Uveďme pro ilustraci několik důležitých okruhů případů, (i) jejichž předmětem je posuzování záměrů povolovaných podle StavZ z hlediska ochrany životního prostředí a (ii) ve kterých mají napříště samostatně rozhodovat státní stavební úřady:

• na úseku ochrany ZPF: rozhodování o souhlasu k odnětí půdy ze ZPF, je-li důvodem odnětí záměr povolovaný podle StavZ; pouze v případě, že má být „[d]otčena zemědělská půda o výměře nad 10 ha, rozhodne stavební úřad o odnětí půdy ze zemědělského půdního fondu po vyjádření“ MŽP;¹ nicméně toto vyjádření má být pro stavební úřad nezávazné;
• na úseku ochrany lesa: rozhodování o odnětí pozemků plnění funkcí lesa, je-li důvodem odnětí záměr povolovaný podle StavZ;² v těchto věcech již nebude mít Ministerstvo zemědělství (MZe) žádnou (!) pravomoc, a to ani k vydání vyjádření, a ani tehdy, pokud mají být dotčeny lesní pozemky o výměře nad 10 ha;
• na úseku ochrany vod: povolování vypouštění odpadních vod do vod povrchových nebo podzemních, pokud souvisí se záměrem povolovaným podle StavZ;³ dále: rozhodování o souhlasu k záměrům povolovaným podle StavZ v ochranných pásmech vodních zdrojů, zejména vodárenských nádrží, a dokonce i rozhodování o samotném stanovení těchto ochranných pásem;⁴ v těchto věcech již nebude mít MŽP žádnou (!) pravomoc, a to ani k vydání (nezávazného) vyjádření;
• na úseku ochrany přírody a krajiny ve všech případech, kdy je předmětem záměr povolovaný podle StavZ: rozhodování o zásahu do významného krajinného prvku;⁵ rozhodování o povolení ke kácení dřevin,⁶ rozhodování o souhlasu k záměrům, které by mohly snížit nebo změnit krajinný ráz,⁷ rozhodování o povolení výjimky ze zákazů týkajících se zvláště chráněných druhů rostlin a živočichů nebo památných stromů,⁸ a zřejmě i rozhodování o povolení výjimek ze zákazů týkajících se přírodních rezervací, přírodních památek, evropsky významných lokalit (EVL) zařazených do národního seznamu, vyhlášených EVL, a konečně i ptačích oblastí, pokud se nacházejí mimo území národních parků (NP) a chráněných krajinných oblastí (CHKO).⁹

Tzv. integrace agendy dotčených orgánů do státní stavební správy přináší jeden zásadní problém: vznikne schizofrenní organizační model, ve kterém působnost na úsecích životního prostředí bude rozštěpena mezi (i) dosavadní odbory životního prostředí krajských a obecních úřadů na jedné straně a (ii) nové státní stavební úřady na straně druhé, přičemž nové státní stavební úřady budou „hájit“ zájmy životního prostředí v souvislosti se záměry podle StavZ, zatímco odbory krajských a obecních úřadů budou hájit zájmy životního prostředí ve všech ostatních případech, např. pro zásahy proti škůdcům. Vzniknou tak dvě soustavy správních orgánů, příslušných k ochraně týchž složek životního prostředí. Tyto dvě soustavy budou mít navíc různé ústřední správní úřady, a to (i) NSÚ na jedné straně a (ii) MŽP a MZe na straně druhé. Přitom tradiční rezortní ministerstva, tj. MŽP a MZe, ztratí v rámci svých rezortů jakoukoli pravomoc řídit „integrované“ úseky státní správy prostřednictvím směrnic. To v kombinaci s pozbytím pravomoci rozhodovat o opravných a dozorčích prostředcích na „integrovaných“ úsecích státní správy znamená prakticky úplnou ztrátu kontroly nad významnými částmi vlastních rezortů.

3. Deregulace v ochraně přírody v chráněných územích:
Návrh zavádí rozsáhlou deregulaci v ochraně přírody v chráněných územích podle ZOchrPř. Tato deregulace má mít dvě roviny. Za prvé, dosavadní pravomoc orgánů ochrany přírody povolovat formou rozhodnutí výjimky ze zákazů ve zvláště chráněných územích (ZCHÚ)¹⁰ pro záměry povolované podle StavZ má být převedena na stavební úřady s tím, že orgány ochrany přírody k tomu budou vydávat již jen závazná stanoviska, a to jen tehdy, půjde-li o záměry „mimo zastavěné a zastavitelné území“,¹¹ tzn. mimo území, které bude takto vymezené v územně plánovací dokumentaci (ÚPD) státu, kraje nebo obce. Za druhé, AOPK ani správy NP (ale ani jiné orgány ochrany přírody) již v zásadě nebudou mít pravomoc ovlivňovat povolování záměrů ve ZCHÚ, jejich ochranných pásmech, v EVL a v ptačích oblastech, pokud půjde o záměry povolované podle StavZ zákona „v zastavěném nebo zastavitelném území“.

Návrh předpokládá, že AOPK a správy NP budou vydávat závazná stanoviska k záměrům povolovaným podle StavZ v chráněných územích v těchto případech:

• k povolení záměru v ochranném pásmu ZCHÚ;¹²
• k povolení výjimky ze zákazů ve ZCHÚ;¹³
• k rozhodnutí o povolení záměru na území NP nebo CHKO;¹⁴
• k povolení výjimky pro realizaci záměru na území EVL zařazené do národního seznamu;¹⁵
• k vydání souhlasu pro realizaci záměru na území vyhlášené EVL zařazené do evropského seznamu;¹⁶ a
• k vydání souhlasu pro realizaci záměru na území ptačí oblasti.¹⁷

Navržená úprava přináší v ochraně přírody tyto nebezpečné důsledky:

Za prvé, bude-li výjimky ze zákazů ve ZCHÚ napříště povolovat stavební úřad již jen na základě závazného stanoviska orgánu ochrany přírody (tj. AOPK nebo správy NP),¹⁸ pak budou stavebníci moci legálně zahájit i dokončit realizaci záměru jen na základě pravomocného rozhodnutí stavebního úřadu, a to i tehdy, když stavební úřad rozhodl v rozporu se zákonem bez závazného stanoviska AOPK či správy NP, popřípadě v rozporu s ním. Jakmile totiž rozhodnutí stavebního úřadu nabude právní moci, bude výjimka povolena. A i když bude povolena nezákonně, bude právně účinná a založí stavebníkovi právo provést záměr.

Za druhé, jakmile stát, kraj nebo obec jednou v ÚPD v rámci NP, CHKO nebo jiného chráněného území anebo jeho ochranného pásma vymezí „zastavěné nebo zastavitelné území“, respektive „zastavitelnou plochu“, pak v rámci takto vymezeného území či plochy budou stavební úřady povolovat záměry podle StavZ bez jakéhokoli závazného stanoviska či souhlasu AOPK nebo správy NP podle výše citovaných ustanovení ZOchrPř. Orgánům ochrany přírody zůstane jedině pravomoc k tzv. naturovému hodnocení a v jejím rámci i k vydání tzv. naturového stanoviska, to však přirozeně jen pro vyhlášené EVL a ptačí oblasti.¹⁹

Za třetí, v procesu pořízení ÚPD sice bude mít AOPK i správa NP postavení dotčeného orgánu s pravomocí vydat k návrhu ÚPD, a tedy i k vymezení zastavěného nebo zastavitelného území či plochy, stanovisko, přičemž toto stanovisko má být pro pořizovatele (tj. stavební úřad) i pro schvalující orgán zásadně závazné.²⁰ Nicméně: (i) tato závaznost platí jen pro zastupitelstva krajů a obcí, ale nikoli pro vládu při schvalování návrhu územního rozvojového plánu²¹, a (ii) pořizovatel bude moci toto stanovisko překonat v rámci postupu řešení rozporů tím, že rozpor (např. mezi ním, krajem nebo obcí na jedné straně a AOPK nebo správou NP na straně druhé) postoupí NSÚ. Ten pak má mít pravomoc o rozporu rozhodnout, a tím popřípadě překonat (záporné) stanovisko AOPK či správy NP.²²

III. Závěr
Návrh nového StavZ představuje bezprecedentní degradaci v právní ochraně přírody a životního prostředí ve stavebně-právních procesech. Je to zjevně důsledek klientelistického pozadí přípravy návrhu, které nemá v demokratickém vývoji ČR po roce 1989 obdoby. Návrh zákona je v samých základech koncepčně vadný a v dalším legislativním procesu neopravitelný. A lze s ním udělat jedinou rozumnou věc: neschválit ho a vrátit ho MMR k přepracování.

Poznámky
1 Srov. § 9 odst. 10 zákona č. 334/1992 Sb., o ochraně zemědělského půdního fondu, (dále též jen „ZZPF“), ve znění Návrhu ZměnZ.
2 Srov. § 14 odst. 2 a § 16 odst. 1 zákona č. 289/1995 Sb., o lesích a o změně a doplnění některých zákonů (lesní zákon), (dále též jen „LesZ“), ve znění Návrhu ZměnZ. Srov. též související kompetenční ustanovení § 48 odst. 1 písm. d) a § 48a odst. 1 písm. b) LesZ ve znění Návrhu ZměnZ.
3 Srov. § 8 odst. 1 písm. c) a odst. 3 zákona
č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů (vodní zákon), (dále též jen „VodZ“), ve znění Návrhu ZměnZ.
4 Srov. § 17 odst. 1 písm. e) a odst. 3, § 30 odst. 1,
§ 107a odst. 1 a odst. 2 písm. c) a e) VodZ ve znění Návrhu ZměnZ.
5 Srov. § 4 odst. 2 a 5 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, (dále též jen „ZOchrPř“), ve znění Návrhu ZměnZ.
6 Srov. § 8 odst. 1 a 6 ZOchrPř ve znění Návrhu ZměnZ.
7 Srov. § 12 odst. 2 ZOchrPř ve znění Návrhu ZměnZ.
8 Srov. § 56 odst. 6 ZOchrPř ve znění Návrhu ZměnZ.
9 Srov. hmotněprávní ustanovení § 43 odst. 3, § 45b odst. 2, § 45c odst. 3 a § 45e odst. 3 ve spojitosti s kompetenčními ustanoveními § 77a odst. 4 písm. h), k), l) a m) a 78 odst. 3 písm. h) ZOchrPř ve znění Návrhu ZměnZ. Tato úprava je ohledně stanovení kompetencí příslušných správních orgánů pro povolování výjimek nebo udělování souhlasů v přírodních rezervacích, přírodních památkách, EVL a ptačích oblastech zmatená a nejasná. Není jasné především to, zda je záměrem navrhovatele, aby Agentura ochrany přírody a krajiny (dále též jen „AOPK“), popřípadě správa národního parku (dále též jen „správa NP“), vydávala závazné stanovisko k rozhodnutí stavebního úřadu v přírodních rezervacích, přírodních památkách, EVL a ptačích oblastech i mimo území NP a CHKO – kde ovšem AOPK ani správy NP nemají územní působnost (srov. § 78 odst. 3 návětí ZOchrPř, též ve znění Návrhu ZměnZ). Spíše se zdá, že působnost AOPK a správ NP v těchto věcech mimo území NP a CHKO není záměrem navrhovatele.
10 Podle § 43 odst. 1 ZOchrPř v platném znění.
11 Srov. § 43 odst. 3 ZOchrPř ve znění Návrhu ZměnZ. K pojmům „zastavěné území“ a „zastavitelné území“ srov. § 22 odst. 1 písm. g) a h) a dále Přílohu č. 5 část III odst. 2 písm. c) Návrhu StavZ. Do „zastavitelného území“ se zahrnují „zastavitelné plochy a zastavěné území s výjimkou nezastavěných ploch vymezených uvnitř zastavěného území“.
12 Srov. § 37 odst. 2 a 3 též ve spojitosti s § 90 odst. 1 ZOchrPř ve znění Návrhu ZměnZ.
13 Srov. § 43 odst. 3 ZOchrPř ve znění Návrhu ZměnZ.
14 Srov. § 44 odst. 1 ZOchrPř ve znění Návrhu ZměnZ.
15 Srov. § 45b odst. 2 ZOchrPř ve znění Návrhu ZměnZ.
16 Srov. § 45c odst. 3 ZOchrPř ve znění Návrhu ZměnZ.
17 Srov. § 45e odst. 3 ZOchrPř ve znění Návrhu ZměnZ.
18 Podle § 43 odst. 1 a 3 ZOchrPř ve znění Návrhu ZměnZ.
19 Podle § 45i odst. 8 ZOchrPř v platném znění, resp.
§ 45i odst. 3 ZOchrPř ve znění Návrhu ZměnZ.
20 Srov. § 27 odst. 2 a § 42 odst. 1 věta druhá Návrhu StavZ.
21 Srov. § 42 odst. 1 věta druhá Návrhu StavZ.
22 Srov. § 45 odst. 1 a 3 Návrhu StavZ.