Výzkum a dokumentace

Ochrana přírody 2/2011 — 11. 7. 2011 — Výzkum a dokumentace — Tištěná verze článku v pdf

Změny ve způsobu zajištění evropsky významných lokalit

Autor: Michael Hošek

V první polovině roku 2011 bude zahájeno meziresortní připomínkové řízení k připravovanému nařízení vlády, kterým se aktualizuje národní seznam evropsky významných lokalit. Důvodem je především rozšíření způsobů jejich zajištění, vyvolané novelou zákona o ochraně přírody a krajiny, podle které již není nutné vyhlašovat veškeré evropsky významné lokality jako zvláště chráněná území.

Podle uvedené novely z roku 2009 (č. 349/2009 Sb.), účinné od 2. 1. 2010, již není nutné vyhlašovat veškeré evropsky významné lokality (EVL) jako zvláště chráněná území (ZCHÚ), protože jsou v odůvodněných případech dostatečně chráněny dle § 45c, odst. 2 ZOPK (více Ochrana přírody1/2010, str. 21). Pro zjednodušení budu dále v textu tento způsob ochrany nazývat „základní ochrana“. Tato na první pohled poměrně jednoduchá změna výrazně mění celý dosavadní systém, na jehož základě má být zajištěna adekvátní péče o EVL. Následující text popisuje, k jakým změnám a z jakých důvodů dochází či dojde nejen v samotném nařízení vlády, ale i ve způsobu zajištění ochrany EVL. Zároveň se zabývá souvisejícími okruhy a otázkami, o kterých dosud není mezi ochranářskou veřejností dostatečné povědomí, a jejichž vyjasnění je vzhledem k významu Natury 2000 nutné.

Článek je věnován především pracovníkům veřejné správy, kteří přicházejí se soustavou Natura 2000 do kontaktu v rámci svých pracovních povinností, ale i autorizovaným osobám pro účely „naturového“ posuzování dle § 45i ZOPK.

Proč nové nařízení vlády?

Původní nařízení vlády č. 132/2005 Sb. bylo v souvislosti s rozšiřováním Natury 2000 již dvakrát ve většině příloh novelizováno. Protože není vydáváno v jednotném konsolidovaném znění, tvoří jej v současnosti fakticky tři části, z nichž každá popisuje pouze změny oproti původní verzi. Tím se stává celý text značně nepřehledný a obtížně použitelný v praxi.

Proto se Ministerstvo životního prostředí (MŽP) rozhodlo další změnu provést formou nového nařízení vlády, které odstraní mj. i tento formální nedostatek. Zároveň bude sjednoceno měřítko map, jež budou nadále chápány jako orientační, přičemž detailní vedení hranic EVL bude vedeno v Ústředním seznamu ochrany přírody (ÚSOP).

Dosud jsou v příloze k nařízení vlády u každé EVL uvedeny veškeré kategorie zvláště chráněných území (ZCHÚ), které v dané lokalitě již existují, nebo mají být nově vyhlášeny za účelem její ochrany. To odpovídá starému konceptu zákona, podle kterého byla kromě ochrany formou ZCHÚ přípustná pouze smluvní ochrana, v praxi bohužel téměř nepoužívaná. Nařízení vlády proto vyjmenovávalo veškeré kategorie ZCHÚ (existující i plánované), protože jejich prostřednictvím měla být daná EVL do budoucna zajištěna. V novém nařízení vlády však budou v souladu se ZOPK (§ 45a, odst. 2, písm. b) uvedeny pouze ty kategorie ZCHÚ, které bude třeba pro zajištění ochrany vyhlásit nově. Nebudou zde tedy uváděna již existující ZCHÚ až na ty případy, kdy bude nutné je znovu vyhlásit z důvodu současného nesouladu jejich cílů ochrany s cíli ochrany předmětné EVL. V takových případech bude účelem přehlášení ZCHÚ (správně nového vyhlášení) sladění cílů péče ZCHÚ a EVL. Podklady připravuje z pověření MŽP Agentura ochrany přírody a krajiny (AOPK) ČR ve spolupráci s příslušnými orgány ochrany přírody (především s krajskými úřady).

Souhrn doporučených opatření – specifikace cílů péče EVL

Podle původního konceptu měla být ochrana každé EVL zajištěna formou ZCHÚ, tj. neřešila se v něm speciální samostatná dokumentace upřesňující klíčové požadavky pro zajištění cílů ochrany EVL/ZCHÚ. Každé ZCHÚ mělo mít zpracovaný plán péče s integrovanými požadavky pro EVL. To se však se zavedením základní ochrany mění. Proto se nově v ZOPK stanovuje povinnost vypracovat pro EVL tzv. souhrny doporučených opatření – SDO (§ 45c, odst. 3 ZOPK).

Cílem SDO je dostatečně specifikovat cíle ochrany EVL, k čemuž nestačí pouze vyjmenování předmětů ochrany (tj. současného stavu). Pro praktické zajištění je nutné dostatečně popsat i klíčové potřeby předmětů ochrany a základní předpoklady pro jejich udržení (pro samostatné předměty ochrany) i z hlediska celkového souladu udržení stavu na úrovni EVL.

Struktura SDO vychází z platné osnovy plánů péče. V případě, že se EVL plně nebo částečně překrývá s existujícím ZCHÚ, budou SDO a příslušný plán péče uvedeny do souladu. SDO budou zpracovávány pro každou EVL samostatně z důvodu dostatečné specifikace potřeb konkrétní EVL. Budou aktualizovány pouze bude-li to vyžadovat situace v konkrétním území. Zpracování je v kompetenci MŽP, které schvaluje jejich konečnou verzi zveřejněním na Portálu veřejné správy a zároveň v Ústředním seznamu ochrany přírody. Tam, kde bude ochrana zajištěna formou ZCHÚ, by měl být souhrn doporučených opatření přílohou plánu péče. Plán péče pak bude řešit potenciální konflikty ochrany ZCHÚ a EVL. Z pověření MŽP bude souhrny v období let 2011–2015 zpracovávat AOPK ČR.

Výhodou SDO je mimo jiné i jednotnost přístupu k zajištění ochrany jednotlivých EVL. V ČR totiž není výjimkou situace, kdy evropsky významná lokalita je nebo bude chráněna prostřednictvím více samostatných ZCHÚ. V takových případech by bylo prakticky nemožné zajistit efektivní a jednotnou péči a celistvost EVL prostřednictvím několika plánů péče.

Za jakých odmínek lze měnit hranice?

Hranice EVL jsou ve většině případů vymezeny nad kombinací mapových podkladů (ZABAGED a ortofotomapa) v měřítku 1:10 000, pouze výjimečně nad katastrální mapou. Při jejich vymezování se totiž předpokládalo, že ke zpřesnění hranic (z administrativních i odborných důvodů) dojde v rámci vyhlašování ZCHÚ a tato úprava bude v kompetenci příslušného orgánu ochrany přírody.

Aby se předešlo radikálním změnám, které nemusejí respektovat minimální potřeby předmětů ochrany, bylo v předchozích letech jako určitá nepsaná dohoda na úrovni resortu stanoveno, že přijatelnou je změna do 20 % rozlohy lokality. Tento „limit“ bez ohledu na to, že je nyní obecně vnímán orgány ochrany přírody jako směrodatný, nebyl, není a ani nemůže být oficiálně schváleným postupem. Každá podstatnější změna EVL zařazené na evropský seznam musí být odsouhlasena EK.Česká republika se o tom přesvědčila v roce 2009, kdy odevzdala doplněný návrh národního seznamu pro kontinentální oblast. V něm kromě doplnění nových došlo k častému rozšiřování či úpravě stávajících EVL. Evropská komise se obratem dotázala na důvody těchto změn: Po oddělení a v podstatě odsouhlasení těch drobných (v řádu desetin či setin procent, což se vzhledem k technické adjustaci týkalo většiny) požadovala konkrétní zdůvodnění každé výraznější změny. EK pak odmítla provedení změn u pěti EVL, kde nepovažovala vysvětlení ze strany ČR za dostatečné (viz box Návrhy EVL odmítnuté v roce 2010 Evropskou komisí).

V případech, kdy bude hranice EVL upravována při vyhlašování ZCHÚ, je třeba maximálně respektovat hranice EVL a vyhlášením dostatečně zajistit její ochranu. K jakékoliv změně hranice (včetně jejího zrušení) je pak kompetentní pouze MŽP, kterému je možné s odůvodněním takovou změnu navrhnout. MŽP ve spolupráci s AOPK ČR změnu posoudí a projedná s EK.

Jestliže bude MŽP předkládat EK žádost o změnu hranic EVL, dojde logicky k obrácenému postupu: u evropsky významné lokality již zařazené na evropský seznam navrhne úpravu hranice prostřednictvím novely nařízení vlády jako změnu evropského seznamu. Teprve na základě tohoto kroku bude možné oficiálně žádat Evropskou komisi o změnu hranic EVL. Může však nastat situace, kdy Evropská komise změnu promítnutou do novely nařízení vlády nepřijme a bude naopak požadovat úpravu hranic EVL do původního stavu. Takovým případům je nutné předcházet důkladným a odborně dostatečně odůvodněným návrhem, ze kterého budou jasně vyplývat relevantní důvody pro změnu.

Je možné vyškrtnout evropsky významnou lokalitu z národního seznamu?

K vyškrtnutí lokality z národního seznamu dochází v členských státech Evropské unie jen velmi zřídka. Jedná se totiž o poměrně náročný proces, kterému se daný stát snaží vyhnout, protože tím v naprosté většině případů prokazuje, že nezajistil v dané EVL patřičnou ochranu (management). V praxi však taková situace může nastat, a to z několika důvodů:

1.lokalita zanikne kvůli realizaci určitého projektu, avšak její zničení je kompenzováno dle čl. 6.4 směrnice o stanovištích (ovšem vždy pouze v případě naléhavého převažujícího veřejného zájmu – viz § 45i ZOPK a pokyny EK;

2.lokalita (předmět ochrany) zanikne z důvodu přirozených procesů, které probíhají bez přímého lidského vlivu. Tento důvod je však zjevně v rozporu s účelem soustavy, která je zaměřena na aktivní ochranu (udržení) fenoménů. Pokud tedy stát dopustí zánik předmětů ochrany z důvodu přirozených procesů, dává tím najevo, že nezajistil patřičnou péči (podstatná část předmětů ochrany je na aktivních opatřeních přímo závislá). To samozřejmě neplatí pro EVL, kde je předem deklarovaným cílem umožnění takových přirozených procesů, které výskyt a stav předmětu ochrany neohrožují, nebo jsou naopak často nezbytnou součástí péče.

3.lokalita zanikne z důvodu nedostatečné péče ze strany orgánu ochrany přírody. V takovém případě je jedno, zda se jedná o cílenou péči zajišťovanou ochranou přírody, nebo o upuštění od dosavadního (zpravidla hospodářského) využívání, které management zprostředkovaně nahrazovalo. V obou případech se jedná o odpovědnost orgánu ochrany přírody.

V prvním případě se kompenzačními opatřeními myslí návrh jiné srovnatelné EVL, kterou stát vytvoří, zařadí do národního seznamu a seznámí EK s tímto postupem. Z administrativního hlediska jde o řešení pravděpodobně nejjednodušší, přestože i zde je třeba celý proces dobře naplánovat a v dostatečném předstihu řešit změnou národního seznamu; v souladu se směrnicí je také v některých případech nutné nejprve žádat o stanovisko EK, což může spustit proces trvající i více než rok.

Ve druhém a třetím případě EK požaduje, pokud je to možné, nápravu stavu EVL. Pokud by k nápravě nedošlo, pravděpodobně by ze strany EK vzešel požadavek na doplnění jiné srovnatelné lokality se stejným předmětem ochrany. I tak ale může být zánik lokality zaviněný státem důvodem k zahájení procesu o porušení Smlouvy o založení EU (infringementu), vedoucímu následně k žalobě na stát u Evropského soudního dvora.

Jako jediný relevantní důvod pro vyškrtnutí EVL lze tedy použít proces dle čl. 6.4. směrnice o stanovištích, který však automaticky počítá s návrhem náhradní lokality.Tento postup dosud nebyl v České republice použit.

Zároveň je třeba si uvědomit, že pokud v EVL s více předměty ochrany zanikne pouze jeden z nich, je třeba vymezit novou EVL, byť pro tento jediný fenomén. Evropsky významná lokalita není totiž s ohledem na potenciální změny v soustavě Natura 2000 formálně vnímána jako jedno integrální území, ale jako soubor samostatných lokalit, z nichž každá je určena k ochraně vybraného samostatného předmětu ochrany. To nijak nesnižuje její význam jako celku, ale vysvětluje přístup EK při posuzování dostatečnosti celé soustavy, která hodnotí každý případ zvlášť.

Jak ukazuje mapa, rozšíření kuňky obecné (Bombina bombina) je evropsky významnými lokalitami v ČR pokryto jen zčásti. V takovém případě soustava Natura 2000 nemůže zajistit příznivý stav tohoto druhu z hlediska ochrany (viz poslední kapitola článku), ale pouze k němu přispět takovou mírou, kterou populace kuňky přímo chrání prostřednictvím EVL.

Mečík bahenní (Gladiolus palustris) se vyskytuje v ČR jen velmi vzácně na několika málo lokalitách. I z tohoto důvodu byly všechny lokality jeho výskytu vymezeny jako evropsky významné. V takovém případě, tj. při plném pokrytí výskytu druhu EVL, je možné dosáhnout stavu příznivého z hlediska ochrany na území státu především prostřednictvím soustavy Natura 2000 (viz poslední kapitola článku).

Obě fotografie fotoarchiv AOPK ČR

Kdo monitoruje evropsky významnou lokalitu?

Často se setkáváme se zdánlivě samozřejmým tvrzením, že monitoring EVL zajišťuje AOPK ČR. K tomuto nedorozumění pravděpodobně dochází proto, že je MŽP dlouhodobě pověřena zajišťováním tzv. sledování stavu evropsky významných biotopů a druhů (dále jen sledování stavu), vycházejícím z článků 11 a 17 směrnice o stanovištích, což je často mylně chápáno jako monitoring EVL. Sledování stavu však není zaměřeno na Naturu 2000, ale na celorepublikový stav typů evropských stanovišť a evropsky významných druhů (obsažených v přílohách směrnice o stanovištích) v celém jejich areálu rozšíření, bez ohledu na jejich případnou územní ochranu. Výsledky této činnosti mohou za určitých okolností (podle charakteru fenoménu a použité metodiky) sloužit jako podklad pro určení stavu a změn v konkrétních EVL, avšak jejich monitoring v žádném případě nenahrazují.

Faktem zůstává, že v současné době monitoring stavu lokalit nikdo systematicky neprovádí a žádný systém vedoucí k jeho zajištění nebyl dosud vytvořen. Jasno do této situace nevnáší ani § 45f, odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny (ZOPK), který nedopatřením směšuje jak sledování stavu, tak i monitoring EVL. Znění uvedeného paragrafu týkající se sledování stavu vůbec neodpovídá realitě, protože jej z pověření MŽP zajišťuje v plné šíři AOPK ČR. V případě monitoringu EVL lze však považovat za logický předpoklad ZOPK, že za něj odpovídají příslušné orgány ochrany přírody, protože jeho provádění je nezbytně spojeno se efektivní péčí (jedno bez druhého není ani efektivní, ani správné). Lze si jen těžko představit situaci, kdy péči o EVL provádí orgán ochrany přírody, zatímco monitoring zajišťuje bez ohledu na výsledky péče subjekt jiný, aniž by se na něm alespoň v minimální míře podílel odpovědný orgán ochrany přírody. To by jistě nebylo přínosné jak z hlediska organizace, tak i z hlediska případných výsledků. Na druhou stranu je však pochopitelné, že musí vzniknout jednotný rámec pro sledování stavu lokalit, který bude sjednocovat postup jednotlivých subjektů na něm se podílejících z hlediska cíle, metodického postupu a konkrétních výstupů.

Jednotný postup je důležitý

AOPK ČR proto v současné době zpracovává návrh jednotného postupu. Protože se bude spíše než o monitoring v užším slova smyslujednat o sledování změn v rozloze a kvalitě předmětů ochrany, považujeme za vhodnější nazývat tuto činnost „sledování stavu EVL“. Návrh bude vycházet ze skutečnosti, že stav lokalit je často poměrně intenzivně sledován různými subjekty, avšak jen částečně systematicky. Z tohoto důvodu bude založen především na existujících aktivitách (nejvíce na sledování stavu biotopů a druhů), které se bude snažit vhodně a jen v nejnutnější míře doplnit o aktivity, zajišťující dostatečný a pravidelný přísun informací o stavu a trendech jednotlivých EVL. Zároveň bude počítat s tím, že se na jeho plnění budou podílet i příslušné orgány ochrany přírody, které budou sdílet s AOPK ČR svá zjištění o kvalitě EVL, dosažená v rámci výkonu svých kompetencí. K tomu by mj. měla sloužit dnes již plně funkční Nálezová databáze ochrany přírody (NDOP). Jsme si vědomi toho, že spíše než na systematické sledování stavu se často orgány ochrany přírody soustředí na jednorázový, tj. nesystematický sběr dat především formou inventarizačních průzkumů. I tyto výstupy, i když v různorodé kvantitě a kvalitě, považujeme za neopominutelný doplňkový zdroj informací. Zároveň by se měly orgány ochrany přírody přímo podílet i na hodnocení změn v EVL v jejich územní působnosti.

Zavedení takového systému do praxe bude záviset především na zajištění dostatečných prostředků pro jeho provádění. Přestože návrh bude v budoucnu minimalizovat provozní náklady maximálním využíváním současných aktivit, jeho zavedení bude vyžadovat jisté dodatečné náklady.

Se sledováním stavu EVL souvisejí i časté dotazy z řad odborné veřejnosti, proč se na internetových stránkách Natury 2000 (www.natura2000.cz) nezobrazují aktuální data o stavu předmětů ochrany. Dosud jsou zde uvedeny informace, na základě kterých byla lokalita pro dané předměty ochrany vyhlášena. Jsou odvozené z tzv. databáze Standard Data Form (standardních datových formulářů), která je oficiálním podkladem, vytvářeným ČR pro Evropskou komisi podle jejích požadavků. Z této databáze EK vychází při posuzování dostatečnosti soustavy Natura 2000 v ČR. V současnosti EK projednává s členskými státy změnu ve správě databáze tak, aby byl na rozdíl od současného (neměnného) stavu její obsah v pravidelných (šestiletých) intervalech aktualizován. Sledování stavu EVL se tedy pravděpodobně brzy stane nezbytným podkladem nejen pro samotné zajištění péče, ale i pro připravovaný reporting EK o stavu jednotlivých EVL.

Je cílem soustavy Natura 2000 udržet „příznivý stav z hlediska ochrany“?

Zdánlivě zbytečná a na první pohled provokativní otázka má bohužel v tomto článku své opodstatnění jako „poslední slovo“ k častému nepochopení cílů ochrany v EVL ve srovnání s cíli ochrany soustavy ZCHÚ. Jestliže použijeme asi nejjednodušší, ale přitom dostatečnou definici, podle které je soustava Natura 2000 „soustavou chráněných území evropského významu, vytvářenou podle jednotných kritérií pro celou EU“, pak je (také velmi zjednodušeně) jejím cílem udržet, případně zlepšit stav (pouze) předmětů ochrany, pro které jsou vymezeny jednotlivé EVL. Stavem lokality se rozumí stav, kdy je předmět ochrany na lokalitě zastoupen v dostatečné kvalitě a se schopností reprodukce a zároveň pak minimálně ve stavu, ve kterém se nacházel v době stanovení EVL prostřednictvím nařízení vlády. Pro zajištění stavu je pak nutné splnit obě uvedené podmínky a úkolem orgánu ochrany přírody je tento stav udržet, popřípadě zlepšit.

Pro cíle soustavy Natura 2000 (konkrétních EVL) lze tedy používat zkrácený termín „udržení, popřípadě zlepšení stavu předmětů ochrany“, a to za dodržení výše uvedených minimálních podmínek, zajišťujících jejich udržitelnost. Rozhodně však nelze zaměňovat v titulku uvedený „stav z hlediska ochrany“, který je výrazem pro určení stavu evropsky významných fenoménů na celém území státu dle článku 17 směrnice o stanovištích, s udržením stavu konkrétní EVL (více na www.biomonitoring.cz). Cílem soustavy Natura 2000 jako celku je pak udržet stav v jednotlivých lokalitách, a celkově tak přispět ke zlepšení, popřípadě udržení stavu z hlediska ochrany pro dané fenomény na celorepublikové úrovni.

Autor pracuje jako náměstek ředitele AOPK ČR

SCI nebo SAC?

Zkratky zavedené ve směrnici o stanovištích (92/43/EHS) odlišují tzv. Sites of Community Importance(SCI; lokality významné pro Společenství) a Special areas of conservation(SAC; zvláštní území ochrany přírody). Rozdíl mezi nimi je zásadní: SCI jsou lokality, které stát vymezil, stanovil (v podmínkách ČR zařazením do tzv. národního seznamu) a nahlásil Evropské komisi (EK), která je téměř automaticky zařazuje do evropského seznamu. SCI však není typem lokality, jejímž vymezením by EK považovala povinnost „vymezit a zajistit EVL“ za splněnou. Tuto povinnost naplňuje až SAC, v jejímž režimu jsou pro EVL zajištěna „ochranná opatření“ (conservationmeasures– čl. 1, písm. l směrnice o stanovištích), která vycházejí ze specifických ekologických nároků předmětů ochrany v každé jednotlivé lokalitě a zajišťují tak její dostatečnou ochranu. Změna SCI na SAC se dá v případě ČR pro názornost rozdělit do dvou kroků: a) je nutné navrhnout a zajistit dostatečné ochranné podmínky, které pro základní ochranu vyplývají přímo ze zákona (a v případě ZCHÚ navíc stanovit bližší ochranné podmínky v příslušném vyhlašovacím předpise); b) je třeba zpracovat a schválit cíle ochrany, v našich podmínkách tedy SDO. Podle směrnice o stanovištích je třeba provést krok b) do šesti let od schválení EVL v evropském seznamu. Praktické zajištění ochrany EVL, prováděné na základě SDO, šestiletou lhůtou omezeno není, protože konkrétní nezbytná opatření jsou uplatňována kdykoli je to potřeba, tedy nikoli pouze během šestileté lhůty. Zajištění EVL je pak povinností příslušného orgánu ochrany přírody.

Z uvedeného vyplývá, že nový systém zajištění ochrany EVL zohledňuje i povinnost státu „zajistit“ veškeré lokality na úrovni SAC. Zároveň je ovšem nutné poznamenat, že vzhledem k výše uvedenému jsou zatím veškeré lokality stále vnímány jako SCI.

Návrhy EVL odmítnuté v roce 2010 Evropskou komisí

Při doplňování národního seznamu v roce 2009 byly mj. upraveny hranice čtyř EVL podle jejich aktuálního stavu. Jednalo se o Dománovický les, Borkovická blata, Plzeň – Zábělou a Údolí Hačky. Zároveň vznikla nová EVL Žehuňsko, která se však územně překrývala s již existujícími EVL Dlouhopolsko, Žehuň a Žehuň – obora. Všechny tyto změny jsou dnes součástí platného nařízení vlády. Evropská komise v roce 2010 změny u těchto lokalit oficiálně zamítla a požádala o navrácení hranic do stavu, jaký je od roku 2005 uváděn v evropském seznamu. ČR tedy musela návrh z roku 2009 upravit a zpětně do něj zanést „stará“ vymezení výše vyjmenovaných EVL. K odsouhlasení změn došlo až v tomto roce po bilaterálním jednání se zástupci Evropské komise v České republice, na kterém byly důvody k modifikaci lokalit opětovně odborně zdůvodněny.

Poděkování

Za cenné připomínky a návrhy na úpravu textu, vedoucí k jeho vyjasnění a jednoznačnosti, děkuji všem osloveným kolegyním a kolegům, zejména pak Aleně Vopálkové a Petru Rothovi.