Právo v ochraně přírody

Ochrana přírody 3/2019 — 22. 6. 2019 — Právo v ochraně přírody — Tištěná verze článku v pdf

Pravda o účasti veřejnosti na rozhodování ve správních řízeních

Autor: Petr Svoboda, Ondřej Pašek, Karel Kříž

První fáze:
V červenci roku 2017 vstoupila v platnost novela stavebního zákona (StavZ), provedená zákonem č. 225/2017 Sb. Tato novela zasáhla do znění § 70 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny (ZOPK) a s účinností od 1. 1. 2018 zcela a bez náhrady zrušila právo spolků na účastenství ve všech správních řízeních, ve kterých [i] rozhodují jiné správní orgány než orgány ochrany přírody a [ii] jejichž předmětem jsou záměry, jež se sice dotýkají zájmů ochrany přírody a krajiny, ale nepodléhají procesu EIA. Můžeme je označit jako středně velké záměry. Mezi ně patří v prvé řadě záměry na umístění a provedení staveb, o kterých rozhodují stavební úřady v územních a stavebních řízeních. Účastenství spolků zde již není možné. Novela zachovala právo spolků na účastenství pouze ve správních řízeních, ve kterých rozhodují orgány ochrany přírody podle ZOPK, tedy zejména ve správních řízeních o povolení výjimek ze zákazů týkajících se zvláště chráněných území a zvláště chráněných druhů živočichů a rostlin a o povolení kácení dřevin. Jenže i v těchto správních řízeních novela účastenství spolků ještě dále omezila. Stanovila totiž, že [i] o povolení kácení dřevin „pro účely stavebního záměru povolovaného v územním řízení“ a také [ii] o povolení výjimek ze zákazů týkajících se zvláště chráněných druhů, pokud výskyt druhu nebyl před zahájením řízení podle stavebního zákona „znám“, má napříště rozhodovat orgán ochrany přírody zjednodušenou formou tzv. závazného stanoviska (změny v § 8 a § 56 ZOPK). A protože se závazná stanoviska nevydávají v (samostatném) správním řízení, ale ve zjednodušeném postupu, ve kterém nejsou žádní účastníci, nemohou se postupu na jejich vydání účastnit ani spolky na základě § 70 odst. 3. ZOPK (viz článek Havelková, S.: Novela stavebního zákona a zákona o ochraně přírody a krajiny publikovaný v č. 6/2017).

Druhá fáze:
V říjnu roku 2017 vstoupila v platnost novela zákona o posuzování vlivů na životní prostředí (ZEIA), provedená zákonem č. 326/2017 Sb. Ta s účinností od 1. 11. 2017 významně zúžila okruh záměrů, které podléhají procesu EIA s účastí dotčené veřejnosti (můžeme jim říkat velké záměry). Zákonodárce omezil možnost příslušných úřadů podrobit zjišťovacímu řízení tzv. podlimitní záměry, tj. záměry, které sice jsou uvedeny v některém z bodů Přílohy č. 1 ZEIA, ale nedosahují příslušné limitní hodnoty, jež je v daném bodu uvedena a jež vyjadřuje velikost záměru (např. bod 108: zastavěná plocha skladového komplexu 10 000 m²). Podle novely mohou být podlimitní záměry podrobeny zjišťovacímu řízení jen tehdy, pokud [i] dosáhnou alespoň 25 % příslušné limitní hodnoty a zároveň [ii] se nacházejí ve zvláště chráněném území (změna § 4 odst. 1 ZEIA). Díky tomu řada velkých stavebních záměrů, které dosud mohl příslušný úřad podrobit zjišťovacímu řízení, zcela vypadla z procesu EIA, a díky tomu i z možnosti dotčené veřejnosti účastnit se v tzv. navazujících správních řízeních o daném záměru, tj. zejména v řízeních podle StavZ.

V důsledku novelizací z roku 2017 všichni lidé, kteří [i] žijí v okolí budoucího středně velkého stavebního záměru dotýkajícího se přírody v místě jejich bydliště, ale [ii] nemají vlastnické právo k sousedním pozemkům nebo stavbám, ztrácejí možnost ovlivnit rozhodování stavebního úřadu o umístění a povolení takového záměru (stavební zákon totiž přiznává účastenství v územních a stavebních řízeních jen vlastníkům pozemků a staveb, popřípadě obcím). Zákonná úprava doposud zaručovala rezidentům, nájemcům apod. účastenství ve správních řízeních alespoň prostřednictvím ekologických spolků. Novelizací však tuto možnost bez náhrady ztratili.

Vysílač u obce Laby se díky účasti ČSOP v územním řízení podařilo
přemístit z pohledově exponovaného vrcholu kopce na níže položenou louku.
Rovněž se podařilo snížit jeho výšku a z původní mohutné příhradové
konstrukce se nakonec stal méně nápadný štíhlý betonový sloup.
Foto archiv ČSOP Vlašim

Třetí fáze:
Ministerstvo dopravy připravilo zásadní novelizaci tzv. urychlovacího zákona – zákona č. 416/2009 Sb., o urychlení výstavby dopravní infrastruktury, který je v současné době připraven pro projednání ve vládě. Návrh počítá se zavedením dvou novinek. Za prvé, v případě velkých záměrů podléhajících procesu EIA má závazné stanovisko EIA zcela nahradit všechna závazná stanoviska, souhlasy, a dokonce i povolení výjimek podle ZOPK. Jakmile tedy bude vydáno závazné stanovisko EIA, orgány ochrany přírody již příslušný záměr nebudou projednávat v rámci postupů či řízení podle ZOPK. Znamená to, že dotčená veřejnost se bude moci účastnit pouze procesu EIA, ale správních řízení o povolení druhových či územních výjimek již nikoli, protože se žádná nepovedou. Za druhé, účastník správního řízení, tedy i spolek, který podá odvolání proti územnímu rozhodnutí nebo stavebnímu povolení, bude povinen zaplatit kauci 10 000 Kč a dalších 5000 Kč za každé závazné stanovisko, proti jehož obsahu bude jeho odvolání směřovat. Kauci bude muset zaplatit na účet stavebního úřadu v odvolací lhůtě 15 dnů, jinak nebude odvolání věcně projednáno. A pokud odvolací orgán odvolání zamítne a napadené rozhodnutí potvrdí, kauce připadne státu.

Návrší Na Veselce na 49. km dálnice D1 je typickým příkladem selhání role
stavebního úřadu při povolování pohledově exponovaných staveb do krajiny.
Místo, aby povolil všem operátorům obsadit pouze jeden stožár, když už musí
dojít k narušení krajinného rázu, umožnil každému mít svůj. Vznikly tak stožáry tři,
dva velké a jeden malý. Foto archiv ČSOP Vlašim

Čtvrtá fáze:
Hospodářská komora ČR (HK) připravuje pro Ministerstvo pro místní rozvoj (MMR) návrh nového stavebního zákona. Nyní je hotov jeho věcný záměr, který by měla v červnu tohoto roku projednat vláda, viz článek

JELÍKOVÁ, J.: Věcný záměr nového stavebního zákona aneb zrušení působnosti orgánů ochrany přírody, Ochrana přírody č. 2/2019.

První zásadní změnou, kterou věcný záměr přináší, je zřízení nové soustavy státních stavebních úřadů v čele s Nejvyšším stavebním úřadem. Druhá zásadní změna spočívá v tom, že na nově zřízené (státní) stavební úřady by měly být zákonem převedeny ty části dosavadní věcné působnosti, vykonávané nyní krajskými a obecními úřady na úsecích ochrany přírody a krajiny, lesa, vody a zemědělského půdního fondu, pokud se nějak týkají výstavby; to nyní zahrnuje zejména vydávání závazných stanovisek k umísťování a povolování staveb z hlediska ochrany složek životního prostředí a vydávání povolujících rozhodnutí tam, kde tak ZOPK stanoví. Tato věcná působnost by tak zanikla a byla by „pohlcena“ stavebními úřady. Zvláštní veřejné zájmy na ochraně složek životního prostředí v povolovacích řízeních podle stavebního zákona by již nechránily dotčené správní orgány formou závazných stanovisek a podkladových rozhodnutí, ale jen „specializovaní“ úředníci v rámci stavebních úřadů prostřednictvím svých neformálních a nezávazných názorů. Tito úředníci by byli podřízeni řediteli stavebního úřadu a byli by vázáni jeho příkazy. Stavební úřad jako celek, řízený jeho ředitelem, by tak mohl změnit původní samostatný odborný názor „specializovaného“ úředníka, který by měl být příslušný k ochraně zvláštního veřejného zájmu podle zvláštního zákona. Třetí zásadní změna se pak týká postavení Agentury ochrany přírody a krajiny a správ národních parků. Agentuře a správám má být sice ponechána jejich dosavadní věcná působnost v oblasti ochrany přírody a krajiny, a to i ta, která se týká výstavby. Ale jejich dosavadní pravomoc vydávat pro účely výstavby závazná stanoviska a podkladová rozhodnutí o povolení výjimek má být změněna na (nezávazná) vyjádření. Takovým vyjádřením stavební úřad v řízení podle stavebního zákona nebude procesně vázán a bude moci rozhodnout i v rozporu s ním, a tedy povolit stavbu i tam, kde to Agentura či správa národního parku nedovolila. Vyjádření bude pro stavební úřad pouze doporučujícím podkladem, který bude hodnotit podle své úvahy.

Důsledek věcného záměru nového stavebního zákona pro právo ekologických spolků na účastenství ve správních řízeních by byl fatální. Žádná správní řízení podle ZOPK by se již nevedla, a to proto, že orgány ochrany přírody by přišly i o svoji zbývající pravomoc závazně rozhodovat v souvislosti se stavbami v samostatných správních řízeních, tedy zejména o pravomoc rozhodovat o povolení výjimek ohledně stavebních záměrů. Právo veřejnosti ovlivňovat rozhodování úřadů ve prospěch zájmu ochrany přírody by tak bylo zkráceno způsobem, který je od konce totalitního režimu v této zemi bezprecedentní.

¹Humlíčková, Petra JUDr.: Účast Českého svazu ochránců přírody ve správních řízeních na okrese Benešov v letech 1996–2007, ČSOP Vlašim 2008, dostupné online:
http://www.krajina-zahrada.cz/csopvlasim/a_p_studie.pdf