Právo v ochraně přírody

Ochrana přírody 6/2008 — 16. 12. 2008 — Právo v ochraně přírody

Pozemkové spolky a věcná břemena v USA

autoři: John Bernstein, Brent A. Mitchell

Většina soukromých rezervací a smluv na ochranu území byla iniciována specializovanými organizacemi, tzv. pozemkovými spolky (land trusts). Během posledního čtvrtstoletí se počet pozemkových spolků a plocha půdy, o kterou pečují, rozrůstaly exponenciálně, a proto došlo i ke změnám různých politik, které usnadňují jejich fungování (graf 1). Ve Spojených státech existuje v současné době přes 1 600 nezávislých organizací zabývajících se ochranou pozemků. Dohromady chrání téměř 15 milionů hektarů půdy (Land Trust Alliance). Pozemkové spolky se nezávisle na politickém vlivu poměrně rychle a rozhodně zasloužily o ochranu kulturních a přírodních hodnot a obnovu biotopů. V některých oblastech se staly velmi silnými a de facto ovlivňují státní politiku územního plánování a zásadním způsobem chrání významné procento pozemků.

Soukromé pozemky pro veřejné blaho

Soukromé rezervace mají téměř stejně dlouhou tradici jako americké národní parky. Yellowstonský národní park, často uváděný jako první národní park na světě, byl založen v roce 1872. První pozemkový spolek, Tru­-stees of Reservations, se datuje od roku 1891. Státní i soukromá chráněná území vznikala s cílem chránit unikátní přírodní oblasti pro veřejnost. Původní jméno prvního pozemkového spolku bylo Správci veřejných rezervací (Trustees for Public Reservations), ačkoliv zákon, který tento spolek zřizoval, jasně mluvil o soukromé povaze organizace. Pokud byly pozemky ve vlastnictví pozemkového spolku přístupné veřejnosti, byly osvobozeny od daně z nemovitosti. V opačném případě osvobození od daně platilo pouze dva roky.

Vlastnictví pozemků

Od svého vzniku fungovaly pozemkové spolky stejně jako jim blízké státní (veřejné) instituce: pečovaly o vlastněné pozemky pro veřejný zájem. Soukromé rezervace vznikaly, podobně jako národní či státní parky, odkupem nebo darováním pozemku. V současnosti pozemkové spolky v USA vlastní nejméně 600 tisíc ha soukromých rezervací (Aldrich 2003).

Jakmile jsou tyto rezervace jednou zřízeny, musí v nich být prováděn plán péče umož­ňující jejich zpřístupnění veřejnosti. Proto pozemkové spolky realizují vzdělávací programy, provádějí ekologické výzkumy a určitým způsobem o biotopy aktivně pečují. Všechny tyto aktivity jsou financovány především prostřednictvím soukromých darů. Aby se pozemkové spolky vyhnuly dlouhodobým nákladům na údržbu území, často svěřují svá území do péče státních (veřejných) institucí (public trusts). Pozemkovým spolkem, který se specializuje na převody území, je např. Fond pro veřejné pozemky (Trust for Public Land; TPL), který od roku 1972 postoupil přes 800 000 ha federálním, státním nebo místním institucím (Trust for Public Land 2005).

Věcná břemena

Ochrana území prostřednictvím jejich vlastnění soukromými pozemkovými spolky a případný převod těchto území na státní orgány jsou poměrně jednoduché a snadno pochopitelné. Další přístup k ochraně pozemků je trochu komplikovanější, přesto v posledních letech dochází v USA k jeho masivnímu využívání. Jde o praxi zajištění částečných práv k pozemku (spíše než jeho vlastnění) pro potřeby ochrany přírody nebo ochrany kulturního dědictví. Právní nástroj pro tyto účely se nazývá věcné břemeno za účelem ochrany přírody (conservation easement).

Věcná břemena jsou poměrně starým právním nástrojem sloužícím k zajištění některých práv k pozemku, který patří někomu jinému. Věcné břemeno za účelem ochrany pozemku je založeno na jednoduchém principu, kdy některá práva k pozemku mohou být darována třetí osobě a zahrnují např. právo zákazu určité aktivity na pozemku. Tato věcná břemena se nazývají negativně vymezená. Darováním takových a podobných práv k pozemku vhodnému subjektu nebo „držiteli věcného břemene“ bylo možné zakázat výstavbu domů na parcele, těžbu, změny na historické budově nebo specifikovat plán lesní těžby.

V současné podobě zákona může být věcné břemeno za účelem ochrany pozemku darováno neziskové organizaci (pozemkovému spolku) nebo státní agentuře. Pro tyto subjekty je zažitý pojem „vlastník věcného břemene“ (easement holder); pro příklady viz Byers a Ponte 2005.

Dobrovolná věcná břemena a stimulující faktory

Věcná břemena za účelem ochrany pozemku jsou jednoznačně dobrovolným aktem ze strany vlastníka pozemku. Z tohoto pohledu jsou protikladem k ochraně území z pozice zákona nebo nařízení a v některých částech USA ji nahrazují. Snaha přimět vlastníka, aby se zřekl části svých práv a převedl je jinému subjektu, vedla k vytvoření množství daňových úlev a programů na odkup části vlastnických práv.

Darování práv k pozemku a daňové pobídky

Věcná břemena za účelem ochrany pozemku mohou být darována. Podle zákona z roku 1976 a jeho následných novel takový dar umožňuje vlastníkovi využít několika daňových výhod, které přicházejí v úvahu pouze při splnění následujících podmínek (Government Printing Office 2005a):

1. Dar musí být poskytnut „kvalifikované organizaci“, což je buď státní nebo nezis­ková organizace, která je schopná prosadit a zajistit trvalé uplatnění věcného břemene za účelem ochrany.
2. Věcné břemeno musí být uvaleno na pozemek trvale.
3. Věcné břemeno musí zvýšit výhody pro veřejnost alespoň jedním z následujících způsobů:

• ochrana území pro rekreaci nebo vzdělávání obyvatel,
• ochrana relativně přírodního biotopu pro živočichy, rostliny nebo ekosystémy,
• ochrana otevřeného prostoru (včetně zemědělské půdy nebo lesa):

i) z důvodu zachování výhledu

(scenérie) pro veřejnost,

ii) na základě jasně definované federální, státní nebo místní politiky ochrany,

iii) z hlediska významného prospěchu veřejnosti,

• ochrana historicky významného území nebo chráněné historické stavby.

Odpočty z daně z příjmu a kredity

Darování práv k pozemku kvalifikované organizaci je chápáno jako dar neziskové organizaci, který se odečítá z daní a může vést k ušetření až stovek tisíc nebo dokonce milionů dolarů. Daně z příjmů jsou v USA uplatňovány na různých státních úrovních. Nejvyšší možná daň je v součtu asi 40 %. Odpočty z daní jsou nejvíce atraktivní pro vlastníky pozemků s vysokými příjmy. Aby se dary věcných břemen staly atraktivní i pro nižší příjmové skupiny (především rodinné farmy), řada států v USA přišla s kredity (možnost vrácení daně) k dani z příjmů, speciálně vytvořených pro tento typ daru. Ve výsledku znamenají odečet z daní z příjmu až do výše poskytnuté dotace věcného břemene (North Carolina Dept. Env. and Nat. Resources 2005).

Daň z nemovitosti

Věcné břemeno z důvodu ochrany obecně snižuje hodnotu vlastnictví a je tedy logické, aby se odhad nemovitosti pro daňové účely snížil o tu hodnotu práva k pozemku, která byla darována prostřednictvím věcného břemene. Více než třetina států v USA má zákon, který je v tomto směru pro vlastníka velmi výhodný.

Dědická daň

Mnoho velkých rodinných farem má takovou hodnotu, že po smrti majitele musely být prodány, aby bylo možné splatit dědickou daň. V této souvislosti se věcné břemeno z hlediska ochrany stalo významným nástrojem pro plánování realit. Zvláštní federální zákon (Farm and Ranch Act) umožnil úlevu až do výše 500 tis. USD na dědické dani na vlastníka za půdu zatíženou trvalým věcným břemenem pro ochranu přírody (Government Printing Office 2005b).

Odkup věcného břemene

Alternativou k darování práv k pozemku (věcného břemene) je jejich nákup (prodej). Vzhledem k vysoké ceně půdy, a tedy vysokým cenám věcných břemen, jsou taková věcná břemena (práva k pozemkům) odkupována státem nebo jsou financována ze združených soukromých a státních prostředků. Téměř 2 miliardy USD byly v posledních 30 letech investovány do nákupu věcných břemen na úrovni jednotlivých států a nově tak bylo chráněno na 550 000 ha především zemědělské půdy (American Farmland Trust 2005).

Řada federálních institucí se začala důsledně zabývat výkupem práv k pozemkům. Např. Správa Spojených států pro národní parky (National Park Service) začala vykupovat práva k pozemkům obklopujícím národní parky, aby čelila tlakům na jejich zastavění, Správa Spojených států pro ryby, planě rostoucí rostliny a volně žijící živočichy (Fish and Wildlife Service) z důvodu ochrany ohrožených druhů a Úřad péče o pozemky (Bureau of Land Management) za účelem ochrany pouštních biotopů. Další státní instituce využívají tento mechanismus, aby chránily zemědělskou půdu nebo zdroje pitné vody. Jiným příkladem může být město New York, které uvolnilo 300 milionů USD na odkup práv k pozemkům v povodí nádrže na pitnou vodu v Catskill Mountains (EPA 2002).

Jak věcná břemena fungují

Kvalifikovaný odhadce musí nejprve stanovit hodnotu pozemku před uvalením věcného břemene a po něm. Rozdíl těchto dvou odhadů je hodnotou věcného břemene. Pro vysoce restriktivní věcná břemena, jako je např. zákaz výstavby domů, těžby dřeva, rozdělení pozemku, může odhadnutá cena pozemku klesnout až o 50–70 %. Pokud je např. cena zemědělské farmy 10 milionů USD, potom základ daně z nemovitosti může být o 5–7 milionů nižší!

Ačkoliv jsou daňové výhody značné, prvotní motivací farmářů je jejich vztah k půdě a touha podílet se osobně na její ochraně. Tím více je překvapivé, jak rychle se na pozemcích v USA staví nebo jinak investuje (Rilla 2000, Taylor-Rogers 2003).

Výhody a nevýhody věcných břemen z hlediska ochrany přírody

Věcná břemena mají z pohledu ochrany přírody řadu výhod. Věcné břemeno zcela odděluje naplňování cílů ochrany přírody od vlastníka pozemku. Může teoreticky zajišťovat jakoukoliv potřebu ochrany přírody, navíc na rozdíl od státem vyhlášených rezervací vyžaduje minimální osobní (zaměstnanecké) náklady nezbytné pro péči o dané území, protože péče o území je většinou stále povinností vlastníka. Často je nákup práv k pozemku mnohem levnější než odkup celého pozemku do vlastnictví. Konečně ochrana pozemků pomocí věcného břemene je v očích místních samospráv méně problematická než absolutní vlastnictví pozemku. Samosprávy při výkupech pozemků do státního vlastnictví často argumentují tím, že se jim zmenšuje plocha pozemků, z nichž mohou mít daňový příjem, nebo že stát zasahuje do jejich správy.

Na druhou stranu limity tohoto přístupu začínají být více patrné až v posledních letech. Pro pozemky, které vyžadují intenzivní péči (např. péče o chráněné druhy nebo obnova biotopu), je dosažení cílů ochrany přírody závislé čistě na vlastníkovi práv k věcným břemenům: musí umět uhlídat dodržování věcného břemene vlastníkem pozemku. V praxi je tento úspěch velmi variabilní a proměnlivý tak, jak se mění vlastníci pozemku. Problematické je též zajištění přístupu veřejnosti na pozemky. Neustálé sledování dodržování a uplatňování práv k věcným břemenům (trvale!) je velmi nákladné a mnohdy může dosahovat nákladů, které by vznikly s vlastnictvím pozemku jako celku.

Dokumentace a vymáhání věcných břemen

Věcná břemena musí jasně obsahovat popis stavu pozemku v době, kdy bylo věcné břemeno sjednáno. Pozemkový spolek musí mít dostatečné zdroje, aby mohl monitorovat stav pozemku, eventuálně se domáhat dodržování věcného břemene u soudu. Mnoho pozemkových spolků nemá finanční rezervu na případný soudní proces, a protože již mnoho původních vlastníků zemřelo, dá se očekávat, že potřeba soudního hájení věcných břemen bude narůstat. Problém s dokumentací a vymáháním práva mají většinou malé, méně zajištěné pozemkové spolky (Weaver 2005).

Veřejná prospěšnost věcných břemen

Aby mohlo být darování práv k pozemku (věcného břemene) uznáno podle práva jako odpočitatelné z daní, musí být jasně definována veřejná prospěšnost věcného břemene, které je v poslední době zpochybňována především v případech, kdy došlo k velkým slevám na dani. Vyskytly se i hlasy, aby činnost pozemkových spolků byla regulována státem a aby věcná břemena za účelem ochrany přírody mohla být použita pouze u „důležitých“ nebo „vysoce kvalitních“ pozemků.

Pozemkové spolky byly nařčeny, v mnoha případech oprávněně, z ochranářských aktivit bez jakéhokoliv dlouhodobějšího plánu. Pro vyřešení tohoto problému bylo doporučováno, aby každé věcné břemeno bylo schváleno státem. Proti návrhu vystupovaly pozemkové spolky s tím, že by to mohlo zmrazit ochotu některých vlastníků pozemků, kteří chtějí zůstat v anonymitě. Tak jak se zvyšuje význam pozemkových spolků a jejich odpovědnost, nabývá tato problematika ještě více na významu.

Věcná břemena versus regulace

Existuje shoda v tom, že nárůst počtu věcných břemen za účelem ochrany v konečném důsledku poškozuje zonaci vymahatelnou státem. Věcná břemena sjednaná za účelem ochrany pozemku jsou postavena na faktu, že vlastník pozemku by měl získat něco obratem za své rozhodnutí pozemek chránit, ať již prostřednictvím daňových výhod, nebo přímých plateb. Na druhou stranu stát může určité restrikce na pozemky uvalit na základě práva zonace ve jménu veřejné prospěšnosti bez jakékoliv kompenzace vlastníka (podobně jako je tomu v Evropě). Z tohoto pohledu se věcná břemena a státní intervence zdají diametrálně odlišné (Echeverria 2005). Ve skutečnosti tomu tak ale není. Současná studie ukazuje, že státní agentury v té samé oblasti využívají jak nástroje věcných břemen, tak právo uplatnit vysoce restriktivní zonaci. Podle zkušenosti mnoha pozemkových spolků, restriktivní politika zonace chránící zemědělskou půdu nebo strukturu využití pozemků vede ke zvýšenému zájmu vlastníků o darování (práv k pozemkům) věcných břemen (Bernstein 2004).

Ochrana v měřítku krajiny

Slabinou využití metody věcných břemen je skutečnost, že v krajině vytváří mozaiku chráněných pozemků. Pouze v několika případech, kdy pozemkové spolky pracovaly po desetiletí systematicky a kde jsou ochranářsky naladění vlastníci pozemků, bylo možné takto ochránit větší souvislé plochy půdy. Přesto pozemky, na kterých je použito strategie věcných břemen, vytvářejí více méně kompletní síť „chráněných území“.

V případě velkých územních celků zůstává ochrana pozemků v péči státu, ale pozemkové spolky mohou přispět dodatečnou ochranou klíčových pozemků. Tento duální mechanismus dobře funguje např. na pobřeží Kalifornie, kolem zálivu Chesapeake Bay a v pohoří Adirondacks.

Použitelnost věcných břemen mimo USA

Určité aspekty práce pozemkových spolků a použití věcných břemen jsou specifické pro americkou legislativu, ekonomiku a společnost. Změny, které umožnily masivní nárůst aktivit pozemkových spolků, byly vytvářeny v 70. a 80. letech 20. století, tedy až mnohem později po založení prvních pozemkových spolků. K používání věcných břemen pro ochranu pozemků v širším měřítku došlo až v posledních letech po úpravě daňových zákonů. Funkčně podobné mechanismy jako v USA jsou alespoň teoreticky možné v jiných zemích. Nejméně devět zemí Latinské Ameriky používá věcných břemen pro ochranu přírody (Environmental Law Institute 2003). Jde o novou oblast – v Kostarice bylo první věcné břemeno za účelem ochrany přírody sjednáno v roce 1992 – a ač sjednání nebylo jednoduché, je tento postup slibný. Možnosti pro využití věcných břemen budou narůstat s tím, jak se začne v některých zemích stabilizovat vlastnická struktura. Věcná břemena a pozemkové spolky mohou tomuto procesu napomoci.

Věcná břemena a další nástroje pozemkospolkové činnosti v České republice

Cíle pozemkových spolků v České republice jsou obdobné jako cíle spolků v USA – tedy chránit přírodní a kulturní dědictví prostřednictvím dlouhodobých práv k zájmovým pozemkům a takto chráněné pozemky vhodně využívat pro veřejné blaho. Vzhledem k odlišnému právnímu prostředí a odlišným právním zvyklostem však k dosažení těchto cílů používají částečně odlišných postupů. Nejčastějším vztahem pozemkového spolku k zájmovým pozemkům jsou v ČR nájemní a výpůjční smlouvy (65 %), následované vlastnictvím pozemků (11 %), právně velmi volnými dohodami o spolupráci (10 %) a souhlasy s činností na pozemku (9 %).

Nástroj obdobný americkým conservation easement – tedy možnost vlastníka část svých práv k pozemku předat někomu jinému – u nás neexistuje. Věcná břemena jsou v České republice tradičně konstruována zcela odlišně, jako umožnění druhému výkon jeho práv na cizím pozemku (například právo průchodu, právo bydlení, právo užívání vodního zdroje). Takto pojaté věcné břemeno je pro potřeby ochrany přírodního a kulturního dědictví jen obtížně použitelné. Z právního hlediska sice nic nebrání tomu uzavřít věcná břemena alespoň vzdáleně obdobná americkým easementům, jimiž by se vlastník zavázal zdržet se určitého jednání (zastavění po­zemku, změny kultury), tyto snahy však vesměs narážejí na odpor katastrálních úřadů, které takováto věcná břemena odmítají zapsat jako málo konkrétní a obtížně vymahatelná.

Rovněž situace, kdy by pozemkový spolek vlastnil pozemky a jejich péči následně svěřil do péče veřejnému subjektu, v ČR (zatím) není známa. Naopak velmi často pozemkové spolky přebírají státní či obecní pozemky do své péče. Jakékoliv svěření majetku do péče pozemkového spolku u nás není spojeno se žádnými daňovými či jinými úlevami pro majitele.

John Bernstein a Brent A. Mitchell

(z Parks, Vol. 15, No. 2, 2005, IUCN přeložil a upravil Tomáš Růžička, Nadace Partnerství)

Jan Moravec, Český svaz ochránců přírody – část o pozemkových spolcích v ČR