Časopis vydává Agentura ochrany přírody a krajiny ČR ve spolupráci se Správou jeskyní ČR a Správou NP Šumava, Krkonošského národního parku, NP Podyjí a NP České Švýcarsko. V tištěné podobě vychází již od roku 1946.

cs / en

Právo v ochraně přírody

Ochrana přírody 2/2015 3. 6. 2015 Právo v ochraně přírody Tištěná verze článku v pdf

Povolování kácení dřevin ve vztahu k ustanovením jiných zákonů

– obecné principy a kácení z důvodu výstavby

Autor: Jitka Jelínková

Povolování kácení dřevin ve vztahu k ustanovením jiných zákonů

V článku publikovaném v Ochraně přírody 5/2014 jsem se snažila podrobněji vysvětlit postup doporučovaný v Metodickém pokynu odboru obecné ochrany přírody a krajiny MŽP k aplikaci § 8 a § 9 ZOPK (Věstník MŽP 5/2014) v případech, kdy zamýšleným kácením dřevin mohou být dotčeny další zájmy chráněné zákonem o ochraně přírody a krajiny (např. významný krajinný prvek – VKP, krajinný ráz, zvláštní druhová ochrana atd.). Ještě více sporných a v praxi tedy nejednotně pojímaných otázek existuje v situacích, kdy zamýšlené kácení „souvisí“ s ustanoveními jiných zákonů.

Této problematice se citovaný metodický pokyn MŽP věnuje rovněž, ovšem poměrně stručně, což je vzhledem k různorodosti otázek vyvolaných vztahem k jiným předpisům, k vývoji judikatury a k limitovanému rozsahu Metodického pokynu pochopitelné. V prvním z minisérie článků k tomuto tématu zdůrazňuji principy a dále se věnuji vývoji judikatury v otázce povolování kácení z důvodu plánované výstavby.

 

Kácení dřevin a orgán ochrany přírody

Ustanovení jiných právních předpisů se mohou dřevin rostoucích mimo les dotýkat buď tak, že jim poskytují určitou „další“ ochranu z pohledu zájmů chráněných tím kterým právním předpisem, nebo naopak – častěji – v souvislosti s jinými (veřejnými) zájmy umožňují či přímo vyžadují zásahy do dřevin (odstraňování, oklešťování, zabránění padání stromů nebo jejich částí). Před novelou ZOPK provedenou zákonem č. 349/2009 Sb. se jednalo zejména o zákony zakotvující tzv. zvláštní oprávnění ke kácení dřevin na oznámení podle § 8 odst. 2 ZOPK (vodní zákon, energetický zákon, zákon o drahách, zákon o pozemních komunikacích a některé další zákony).

V „umírněnější“ verzi se orgány ochrany přírody setkávají s tvrzeními, že jiný zákon (např. energetický zákon), příp. existence určitého rozhodnutí (např. pravomocného rozhodnutí o umístění stavby či stavebního povolení) zakládá příslušnému subjektu právo (či přímo povinnost) kácet, takže postup vůči orgánu ochrany přírody je pouhou formalitou, tj. orgán ochrany přírody nemůže oznámené kácení omezit, pozastavit, zakázat, příp. orgán ochrany přírody musí kácení automaticky povolit. Takové názory jsou samozřejmě v příkrém rozporu s výslovnou právní úpravou, ať již ustanovením § 8 odst. 2 ZOPK (orgán ochrany přírody může oznámené kácení pozastavit, omezit nebo zakázat, pokud odporuje požadavkům na ochranu dřevin) nebo ustanovením § 8 odst. 1 (o existenci závažných důvodů pro povolení kácení může a musí orgán ochrany přírody provést správní úvahu, přičemž nemůže být obecně stanoveno, co je závažný důvod).

V „radikálnější“ verzi pak jsou prezentovány výklady, že ZOPK se na kácení v určitých situacích vůbec nevztahuje (dřeviny na stavbě a v obvodu dráhy, dřeviny, jejichž odstranění jako zdroje ohrožení dráhy, resp. pozemní komunikace nařídil drážní správní úřad, resp. silniční správní úřad) a jakýkoli postup vůči orgánu ochrany přírody je tedy zbytečný.

Je třeba trvat na tom, že zásahy do dřevin, samozřejmě především kácení, se musí dít v souladu se zákonem o ochraně přírody a krajiny – s výjimkou případu, kdy by jiný právní předpis výslovně vylučoval aplikaci ZOPK. Autorce tohoto článku je znám jediný případ právní úpravy, která tak činí, a to ustanovení § 59 odst. 1 písm. j) zákona č. 254/2001 Sb., o vodách. Podle něj „je vlastník vodního díla povinen odstraňovat náletové dřeviny z hrází sloužících k ochraně před povodněmi, ke vzdouvání vody nebo k akumulaci vody; na tyto povinnosti se s výjimkou ochrany památných stromů, zvláště chráněných druhů rostlin, zvláště chráněných živočichů a volně žijících ptáků, nevztahuje zákon o ochraně přírody a krajiny. Před jejich odstraněním, není-li nebezpečí z prodlení, je vlastník vodního díla povinen oznámit svůj záměr orgánu ochrany přírody“. Dodávám, že podle mého názoru je nežádoucí a nesystémové výslovné „otočení“ vztahu zvláštní a obecné normy, který by vyplýval z logiky věci (dřeviny a jiné části přírody mají svou „přirozenou podstatu“, pro kterou jsou předmětem ochrany podle ZOPK, bez ohledu na to, zda v konkrétním případě kolidují se zájmy chráněnými jinými předpisy) a dříve byl výslovně stanoven zákonem (srov. bývalé ust. § 90 odst. 4 ZOPK zrušené novelou č. 349/2009 Sb. s účinností od 1. 12. 2009).

Pokud ustanovení jiných právních předpisů svěřují jiným správním orgánům kompetenci rozhodovat (nařizovat) o provedení opatření nezbytných k ochraně určitých veřejně prospěšných zařízení, resp. provozu na nich (typicky se jedná o ust. § 10 zákona o drahách a ust. § 35 zákona o pozemních komunikacích), pak mají-li se tato opatření dotknout dřevin jako předmětu ochrany podle ZOPK, musí být respektováno ust. § 65 ZOPK1), podle nějž „orgán státní správy vydávající rozhodnutí podle zvláštních předpisů, jimiž mohou být dotčeny zájmy chráněné tímto zákonem, tak činí jen po dohodě s orgánem ochrany přírody, není-li v zákoně předepsán jiný postup“, resp. obdobné ust. § 90 odst. 15 ZOPK, podle nějž „v řízeních podle jiných právních předpisů, v nichž mohou být dotčeny zájmy chráněné tímto zákonem, jsou orgány ochrany přírody dotčenými orgány“. Těžko lze logicky sporovat skutečnost, že opatření, které má spočívat v pokácení dřevin, se dotýká zájmů chráněných zákonem o ochraně přírody a krajiny! Vykřičník za předchozí větou je odrazem skutečnosti, že v současné době jsou v souvislosti s konkrétními kauzami vyslovovány i zcela protichůdné právní názory na vztah ustanovení jiných zákonů a ZOPK, jejichž relevanci posoudí judikatura správních soudů.

Za zmínku v této souvislosti stojí i nová občanskoprávní úprava, zejména ust. § 1017 nového občanského zákoníku o právu souseda domáhat se v určitých případech na sousedovi odstranění stromu, který vysadil nebo nechal vzrůst v těsné blízkosti společné hranice pozemků. I v tomto případě platí, že veřejnoprávní ochrana dřevin rostoucích mimo les obsažená v ZOPK není ustanoveními občanského zákoníku dotčena. To jasně dokládá důvodová zpráva („Navržené ustanovení lze samostatně aplikovat, jen nebrání-li tomu jiné právní předpisy, zejména § 8 zák. č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny a § 8 vyhl. č. 395/1992 Sb. stanovujících, ve kterých případech se vyžaduje veřejnoprávní povolení ke kácení stromů nebo k odstraňování keřových porostů a ve kterých případech se takové povolení nevyžaduje. Je-li k odstranění dřeviny potřebné povolení, navržená úprava na tom nic nemění. …“) i výklady autorů zákoníku („Zákon přikazuje orgánu veřejné moci, aby vyhodnotil rovněž funkční a estetický význam stromu. Musí být tedy poměřeny důvody k pokácení stromu a veřejný zájem na jeho zachování s ohledem na druh stromu a vzácnost jeho výskytu, vzrůst, stáří a krajinotvorný význam. Kde veřejný zájem převáží, nemůže mít soukromník právem uznaný rozumný důvod [ve smyslu § 1017 odst. 1 o.z.] k pokácení stromu.“) 2).

 

Aktuální judikatura Nejvyššího správního soudu

Otazníky kolem povolování kácení dřevin z důvodu výstavby se v souvislosti s tehdy dostupnými rozsudky3) Nejvyššího správního soudu (dále též „NSS“) zabývala již S. Havelková v článku publikovaném v Ochraně přírody 4/2011. Autorka poukázala na určité teoretické a zejména praktické obtíže spojené s názory NSS, že „závažný důvod pro pokácení dřevin spočívající v plánované výstavbě může být dán teprve v okamžiku, kdy nabude právní moci územní rozhodnutí o umístění této stavby, a bude tak poprvé najisto postaveno, které dřeviny by při realizaci stavby musely být pokáceny“, přičemž závažný důvod „nemůže být suplován podmínkou, že k realizaci kácení dřevin bude možné přistoupit až se zahájením stavebních prací“. Autorka položila otázku, proč správní soudy judikují jinak v případě výjimek podle § 56 ZOPK, které musí být podle konstantní judikatury NSS vydány již před rozhodnutím o umístění stavby, zatímco v případě rozhodování o kácení dřevin naopak musí předcházet pravomocné rozhodnutí o umístění stavby.

Nejvyšší správní soud na nastíněnou otázku výslovně odpověděl v rozsudku č. j. 3 As 94/2013 – 45 ze dne 17. 4. 2014. Podle názoru NSS „výjimka podle § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny se z povahy věci bude zpravidla týkat určitého území jako celku, čímž je implikována předběžná potřeba odlišného obecnějšího stupně územně plánovací dokumentace. Naproti tomu povolení ke kácení dřevin se týká konkrétních dřevin, jež jsou v rozhodnutí specifikovány. Proto je nutné, aby bylo před vydáním povolení ke kácení dřevin najisto postaveno (podle rozhodnutí o umístění stavby), u kterých dřevin je dán důvod pro kácení spočívající v jejich kolizi s jednoznačně definovanou stavbou“.

Výklad Nejvyššího správního soudu považuji za problematický proto, že málokterý orgán ochrany přírody „si troufne“ nehodnotit pravomocně umístěnou nebo dokonce povolenou stavbu jako závažný důvod pro povolení kácení ve smyslu § 8 odst. 1 ZOPK, přestože to NSS sám přesvědčivě vyložil již ve zmíněném starším rozsudku č. j. 5 As 19/2011 – 96 ze dne 15. 7. 2011, cit. „územní rozhodnutí a stavební povolení mohou být důvodem ke kácení, avšak tento důvod je nutno poměřit s funkčním a estetickým významem dřevin a může se tedy stát, že bude zjištěno, že zájem na zachování dřevin převáží nad zájmem na realizaci dané stavby. … Výklad zastávaný stěžovateli by znamenal, že řízení o povolení kácení by bylo pouze formálním procesem a pozbylo by jakéhokoli smyslu … výsledek řízení by byl předem určen a úvaha správního orgánu by nebyla způsobilá zvrátit kladné rozhodnutí ve věci“.

V recentním judikátu NSS č. j. 1 As 176/2012 – 140 ze dne 23. 9. 2014 se výše uvedený výklad proti automatismu povolování kácení z důvodu kolize s pravomocně umístěnou či dokonce povolenou stavbou oslabil (autorka tohoto článku si dovoluje domnívat, že i právní názor soudu může být ovlivněn „celkovým kontextem“ konkrétní kauzy; v tomto případě šlo o jednu ze žalob proti stavebnímu povolení na určitý úsek stavby Dálnice D 8), když Nejvyšší správní soud uvádí, že „bude-li stavba povolena tak, že z podmínek pro ni stanovených vyplyne nezbytnost kácet dřeviny v určitém rozsahu, bude to zpravidla signálem pro orgán ochrany přírody, že je dán závažný důvod ve smyslu § 8 odst. 1 věty druhé zákona o ochraně přírody a krajiny, jakkoli řízení podle tohoto ustanovení je procesně nezávislé na řízení stavebním. Orgán ochrany přírody se totiž může v takovém případě zpravidla důvodně domnívat, že stavební úřad při rozhodování zvážil všechny konkurující si zájmy a zvolil nejvhodnější řešení. Nepovolit kácení by pak v případě povolené stavby bylo na místě zpravidla pouze tehdy, pokud by zájem na zachování dřevin byl s ohledem na jejich funkční a estetický význam natolik mimořádně intenzívní, že by převážil i nad veřejným zájmem, jejž má zamýšlená stavba naplnit (např. stavby dopravní infrastruktury či některé nemocnice, sportoviště nebo školy).“.

Nelze nevidět určitý rozpor mezi názorem NSS vysloveným v rozsudku č. j. 5 As 19/2011 – 96 ze dne 15. 7. 2011, že „názor orgánu ochrany přírody ohledně přípustnosti či nepřípustnosti kácení se relevantně projevuje pouze v rozhodnutí o povolení (nepovolení) kácení a nikoli ve stanoviscích předkládaných k územnímu řízení“ (zcela přesně: NSS zde citoval názor žalobce, kterému přisvědčil), a názorem vysloveným v rozsudku NSS č. j. 7 As 2/2011 – 52 ze dne 4. 5. 2011 citovaným v rozsudku č. j. 1 As 176/2012 – 140 ze dne 23. 9. 2014, že „ačkoli o povolení ke kácení dřevin rozhoduje orgán ochrany přírody v samostatném řízení, zájem ochrany přírody a krajiny spočívající v zájmu na ochraně dřevin rostoucích mimo les před poškozením nebo ničením může být dotčen již ve stavebním řízení. Již v tomto řízení se totiž v podstatné míře předurčí případný budoucí osud dřevin, neboť se určí (s ohledem zejména na technické, funkční a případně i estetické či architektonické požadavky na řádné provedení stavby), v jakém rozsahu a na jakých konkrétních místech bude třeba k realizaci stavby pokácet určité dřeviny“.

Nezbývá než dodat, že orgány ochrany přírody by měly hájit „zájem ochrany přírody a krajiny spočívající v zájmu na ochraně dřevin rostoucích mimo les před poškozením nebo ničením“ konzistentně ve všech fázích procesu vedoucího k realizaci určité podoby stavby (či k úplnému upuštění od stavebního záměru na určitém místě).

Zůstává však otázkou, jak to mají „právně relevantně“ učinit, když „názor orgánu ochrany přírody ohledně přípustnosti či nepřípustnosti kácení se relevantně projevuje pouze v rozhodnutí o povolení (nepovolení) kácení a nikoli ve stanoviscích předkládaných k územnímu řízení“? V některých případech mohou OOP cenné dřeviny v územním řízení hájit např. v závazném stanovisku k zásahu do VKP či v souhlasu z hlediska krajinného rázu (např. výstavba protipovodňových opatření dotýkající se stromořadí na hrázích), v mnoha případech však závazné stanovisko hájící též zájmy ochrany dřevin vydáváno nebude. Jakou váhu má potom „nějaké“ stanovisko orgánu ochrany přírody předložené k územnímu řízení, resp. jak má stavební úřad zvážit jako jeden z konkurujících si zájmů veřejný zájem na ochraně dřevin? Na tuto otázku judikatura správních soudů odpověď nedává.

 

1)  Přinejmenším, tj. pokud nebude uplatňován výklad, že je v zákoně předepsán jiný postup, tedy povolování kácení podle § 8 odst. 1 ZOPK.

2)   Eliáš, Karel. K justifikaci pravidla o nezávislosti uplatňování soukromého práva na uplatňování práva veřejného. Právník 11/2014, str. 1021

3)   Rozsudek Nejvyššího správního soudu č.j. As 20/2008 – 84 ze dne 21. 8. 2008, rozsudek Nejvyššího správního soudu č.j. 5 As 19/2011 – 96 ze dne 15. 7. 2011

 

Titulní fotografie článku:

Kácení dřevin v obvodu dráhy na Liberecku v rámci „údržby“ železniční tratě.

Foto: archiv Magistrát města Jablonec nad Nisou