Právo v ochraně přírody

Ochrana přírody 4/2011 — 3. 11. 2011 — Právo v ochraně přírody — Tištěná verze článku v pdf

Otazníky kolem povolování kácení dřevin

autorka: Svatava Havelková

Podmínky vydávání povolení

Základní podmínkou, za které mohou orgány ochrany přírody a krajiny povolit kácení dřeviny (dřevin), je existence závažných důvodů pro povolení kácení a současně vyhodnocení funkčního a estetického významu dřeviny. Tyto dvě úvahy nelze činit odděleně, nýbrž důvody pro povolení kácení mohou mít v tom kterém případě různou relevanci u té které dřeviny v závislosti na jejím funkčním a estetickém významu.

Pokud se týká závažnosti důvodůpro povolení kácení, zákon ani prováděcí předpis tuto otázku dále nijak neupravují, a to ani například demonstrativním výčtem. Jde o tzv. právní pojem neurčitý, který zahrnuje jevy nebo skutečnosti, které nelze v obecné rovině úspěšně definovat. V oblasti správního práva se vyskytují i další neurčité pojmy, např. veřejný pořádek, oprávněné zájmy, občanské soužití a další. Obsah takového pojmu musí v každém konkrétním případě posuzovat správní orgán a způsob, jak tuto otázku posoudil, musí být přezkoumatelným způsobem vyjádřen v odůvodnění rozhodnutí. Je zde tedy prostor pro úvahu orgánu ochrany přírody, ta však nutně musí být popsána v odůvodnění správního rozhodnutí. Závažnými důvody pro povolení kácení mohou být důvody spočívající ve stavu dřeviny, například její poškození či nestabilita, zpravidla ve spojení s tím, že takto poškozená dřevina ohrožuje zdraví či majetek osob. Závažnými důvody pro povolení kácení mohou být také důvody na straně žadatele, které jsou nezávislé na stavu dřeviny, například nadměrné zastínění obydlí, poškozování stavby větvemi či kořeny či záměr umístění nové stavby. (O problematice umisťování staveb bude podrobněji pojednáno dále.) Za závažné důvody pro povolení kácení dřevin nelze považovat běžné projevy růstu a vegetace, jako je například opadávání listů a spad jehličí.

Čas od času se v rozhodovací praxi setkáváme i s některými poněkud kurióznějšími důvody, pro které žadatelé podávají žádost o povolení kácení. Poměrně často se objevuje tvrzení, že strom by měl být pokácen, neboť dosáhl mýtní zralosti. Vzhledem k tomu, že funkce dřevin rostoucích mimo les je zcela odlišná od dřevoprodukčního pěstování dřevin na lesních pozemcích (zejména v hospodářských lesích), je třeba takový “důvod“ pro povolení kácení zásadně odmítnout. Podklady pro vydání rozhodnutí opatřuje správní orgán a ten také zodpovídá za jejich řádné vyhodnocení (§ 50 odst. 2 a § 68 odst. 3 správního řádu), avšak zcela jistě může na žadateli o povolení kácení požadovat, aby důvody žádosti upřesnil či dostatečně podrobně specifikoval. Orgán ochrany přírody totiž může jen těžko vyhledávat argumenty o závažnosti důvodů žádosti o povolení kácení, neboť tyto argumenty má logicky přinést žadatel. Pokud je tedy žádost žadatele v tomto směru příliš obecná či neúplná, měl by orgán ochrany přírody v průběhu řízení žadatele vyzvat k doplnění či ke konkretizaci žádosti.

Další nutnou podmínkou pro rozhodnutí, zda lze kácení dřeviny povolit, je vyhodnocení funkčního a estetického významu dřeviny.Dřeviny plní zejména funkce ekologické, což jsou takové funkce, které dřeviny plní jako složka ekosystému, funkce krajinotvorné a funkce, které pozitivně ovlivňují životní prostředí člověka (např. snižování prašnosti, tlumení hluku, zlepšování mikroklimatu). Zároveň dřeviny mají i význam estetický, který je vyjádřený pozitivním vnímáním lidskými smysly. Při této příležitosti je zřejmě na místě připomenout, že ochrana přírodních hodnot a krásje jedním z výslovně zmíněných účelů zákona (§ 1 zákona o ochraně přírody a krajiny). Funkční a estetický význam dřeviny je pak výsledkem vyhodnocení všech těchto aspektů u konkrétní dřeviny v konkrétní lokalitě.

Obě hodnocení, tj. vyhodnocení závažnosti důvodů pro povolení kácení a funkčního a estetického významu dřeviny, nelze vzájemně oddělit. To znamená, že důvody, pro které žadatel žádá o povolení kácení dřeviny, mohou mít odlišnou relevanci v závislosti na hodnotě dřeviny. U dřevin s vysokou funkční a estetickou hodnotou může veřejný zájem na jejich zachování převýšit konkrétní zájem na jejich pokácení, který by v jiných případech u dřevin s nižším funkčním a estetickým významem byl vyhodnocen jako dostatečně závažný k povolení kácení.

Kácení z důvodu výstavby

Jako celkem závažný problém vidím ve světle judikatury Nejvyššího správního soudu otázku prokazování závažných důvodů pro povolení kácení z důvodů nové výstavby. Jde mimo jiné i o otázku posloupností správních aktů v procesu, který je zakončen vydáním stavebního povolení (případně souhlasu s ohlášením stavby). V rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. As 20/2008-84 ze dne 21. 8. 2008 je uvedeno, že “závažný důvod pro pokácení dřevin spočívající v plánované výstavbě může být dán teprve v okamžiku, kdy nabude právní moci územní rozhodnutí o umístění této stavby(§ 79 stavebního zákona), v němž se jednoznačně vymezí rozsah a situování této stavby, a bude tak poprvé najisto postaveno, které dřeviny by při realizaci stavby musely být pokáceny.“V dalším rozsudku č. j. 5 As 19/2011-96 ze dne 15. července 2011 pak Nejvyšší správní soud doplňuje, že “použitá formulace “může být dán teprve…“ vyjadřuje pouze to, že závažný důvod pro pokácení dřevin nelze shledat dříve, nikoli to, že sama existence pravomocného rozhodnutí o umístění stavby či stavebního povolení je bez dalšího závažným důvodem, pro který správní orgán kácení povolí.“

Lze požadavku správního soudu vyhovět?

Je samozřejmé, že poměření závažnosti důvodů kácení s funkčním a estetickým významem dřevin náleží pouze orgánu ochrany přírody a musí být provedeno v příslušném správním řízení. Praktickým problémem však je konstatování, že závažné důvody ke kácení nelze shledat dříve, než je rozhodnuto o umístění stavby. Pomiňme skutečnost, že řada staveb nevyžaduje území rozhodnutí ani územní souhlas (§ 104 odst. 1 stavebního zákona). Pokud je o umístění stavby rozhodováno, pak je nepochybně orgán přírody v takovém řízení dotčeným orgánem (§ 90 odst. 15 zákona o ochraně přírody a krajiny) a pokud nebude v tomto stadiu dosud vydáno rozhodnutí o povolení kácení dřevin, pak je orgán ochrany přírody povinen se k dot­čeným zájmům chráněných zákonem, v tomto případě k zájmu na ochraně dřevin rostoucích mimo les, vyjádřit a v souladu se správním řádem (§ 136 odst. 3) je povinen poskytnout správnímu orgánu, který řízení vede, tedy stavebnímu úřadu, všechny informace důležité pro jeho řízení. Již v této fázi by tedy orgán ochrany přírody měl vyhodnotit funkční a estetický význam dřevin nacházejících se na místě plánované výstavby a porovnat tento význam dřevin se závažností důvodů umisťování stavby právě v této lokalitě, aby veřejný zájem na ochraně dřevin byl uplatněn včas a dostatečně konkrétně. Orgán ochrany přírody by tedy měl v rámci svého stanoviska (vydávaného ve formě vyjádření podle části čtvrté správního řádu) učinit jaksi “předběžně“ úvahy, které má jinak činit v rámci řízení o povolování kácení dřevin.

Mám vážnou pochybnost o zákonnosti takového postupu, kdy správní orgán činí úvahy, které může činit pouze v rámci správního řízení, mimo toto správní řízení. (Mnozí si jistě vzpomenou, že takový postup správní soudy orgánům ochrany přírody již v minulosti vytýkaly zejména v souvislosti s úvahou, zda je v tom kterém případě třeba vydávat souhlas k umístění či povolení staveb, které jsou způsobilé snížit či změnit krajinný ráz podle ust. § 12 odst. 2 zákona). Na druhou stranu si lze jako obhajitelný jen obtížně představit postup, kterým by se orgán ochrany přírody k zájmům na ochraně dřevin do územního řízení vyjádřil pouze tak, že věc posoudí a rozhodne o ní až v samostatném řízení o povolení kácení, a to až po právní moci územního rozhodnutí. Takový postup by byl zajisté v rozporu se základními zásadami činnosti správních orgánů (§ 4 odst. 1, § 6 odst. 2 a § 8 správního řádu). Ostatně v případě řešeném rozsudkem č. j. 5 As 19/2011 z 15. července 2011 obdobnou námitku jeden ze stěžovatelů v kasační stížnosti uplatnil, přičemž soud se s ní vypořádal tak, že názor orgánu ochrany přírody ohledně přípustnosti či nepřípustnosti kácení se relevantně projevuje pouze v rozhodnutí o povolení (nepovolení) kácení a nikoli ve stanoviscích předkládaných k územnímu řízení. Přitom správní soud pominul takové otázky, jako je právní jistota investora či kontinuita stanovisek dotčeného orgánu, vyžadovaná v ust. § 4 odst. 3 stavebního zákona, a rovněž otázku obecných principů výkonu veřejné správy. I pro vyjádření (stanoviska dotčeného orgánu) podle ust. § 154 správního řádu se zcela uplatní základní zásady činnosti správních orgánů a přiměřeně se uplatní další ustanovení části druhé a třetí správního řádu. Samozřejmě o povolení (nepovolení) kácení dřevin je rozhodováno v samostatném správním řízení vedeném podle § 8 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny a jen v tomto řízení se zakládá právo rozhodnutím určené dřeviny pokácet. Pokud by povolování kácení bylo odsunuto až po nabytí právní moci územního rozhodnutí o umístění stavby, dostává se orgán ochrany přírody jako dotčený orgán v územním řízení v podstatě do neřešitelné situace, jak má hájit veřejné zájmy ochrany dřevin v tomto územním řízení.

V této souvislosti mě napadá ještě jedna pochybnost. Rozhodnutí o povolení kácení dřeviny se svou právní povahou v rámci zákona o ochraně přírody a krajiny nejvíce blíží povolení výjimky ze zákazů u zvláště chráněných rostlin a živočichů podle ust. § 56. Ohledně povolování těchto druhových výjimek však správní soudy v posledních letech konstantně judikují, že tyto výjimky mají být povoleny ještě před vydáním územního rozhodnutí, neboť veškeré veřejné zájmy, včetně veřejného zájmu na ochraně zvláště chráněných druhů rostlin a živočichů, musejí být vypořádány ještě před vydáním územního rozhodnutí. Proč však obdobný závěr neplatí pro případy rozhodování o kácení dřevin?

Jak tuto otázku řeší rozhodovací praxe

A tak správní soud v obecné rovině konstatuje, že závažnost důvodů pro povolení kácení není zákonodárcem specifikována a pro posouzení závažnosti důvodů v tom kterém případě má správní orgán prostor pro vlastní úvahu. Na druhou stranu však striktně stanoví, že závažnost důvodů k povolení kácení z důvodů výstavby může být naplněna až právní mocí územního rozhodnutí. Rozhodovací praxe rozpor, který spočívá v nutnosti věc řešit ještě před nebo v průběhu územního řízení, a rozpor spočívající v jisté míře nejistoty, zda navržená stavba bude umístěna a povolena, je schopna vyřešit poměrně jednoduše – o povolení kácení dřevin je vhodné rozhodnout ještě před rozhodnutím o umístění stavby (před územním souhlasem), avšak orgán ochrany přírody stanoví v tomto rozhodnutí podmínku, že vlastní kácení je možno provést až teprve po právní moci povolení stavby (resp. po vyslovení či fikci souhlasu s ohlášením stavby).

Autorka pracuje v Sekci ochrany přírody a krajiny AOPK ČR

LITERATURA

Borovičková H., Havelková S. (2005): Nástroje ochrany přírody a krajiny. Planeta 8/2005, MŽP. – Miko L., Borovičková H. a kol. (2007): Zákon o ochraně přírody a krajiny. Komentář. 2. vydání. Praha. C. H. Beck. – Vedral J. (2006): Správní řád – Komentář. Praha. BOVA POLYGON. – Průcha P. (2007): Správní právo Obecná část. 7. doplněné vydání. Brno. Masarykova univerzita – rozsudky Nejvyššího správního soudu dostupné na adrese www.nssoud.cz