Právo v ochraně přírody

Ochrana přírody 2/2008 — 22. 4. 2008 — Právo v ochraně přírody

Omezení a zákaz činnosti

aplikace § 66 zákona o ochraně přírody a krajiny

autorka: Jitka Jelínková

Podle tohoto ustanovení je orgán ochrany přírody oprávněn stanovit fyzickým a právnickým osobám podmínky pro výkon činnosti, která by mohla způsobit nedovolenou změnu obecně nebo zvláště chráněných částí přírody, popřípadě takovou činnost zakázat.

Přestože lze obecně souhlasit s doporučením používat ust. § 66 spíše pro mimořádné případy (srovnej např. stanovisko legislativního odboru Ministerstva životního prostředí č. j. 410/2310/05, v: Soubor stanovisek k zákonu o ochraně přírody a krajiny v letech 1992–2005, Planeta 6/2005) a v běžné praxi používat v prvé řadě obecné právní nástroje určené pro daný případ (např. souhlas, povolení), takových „mimořádných“ situací, kdy z různých důvodů selhávají jiné nástroje a je na místě aplikovat ust. § 66, není v praxi málo. Je jedině pozitivní, že orgány ochrany přírody dostávají odvahu stále více ust. § 66 aplikovat. Tomuto trendu je v zásadě nakloněna i judikatura, neboť opakovaně potvrdila možnost užití § 66 i k zákazu činností jiným orgánem povolených a skutečnost, že postačí možnost ohrožení obecně nebo zvláště chráněných částí přírody, nikoli až zjištění nastalých nedovolených změn. Judikatura zaujala stanovisko i k některým dalším otázkám spojeným s aplikací ust. § 66 zákona č. 114/1992 Sb. (citace z judikatury viz dále v textu).

Zkušenosti z České inspekce životního prostředí

Česká inspekce životního prostředí (ČIŽP), o níž si nikoli z loajality zaměstnance dovolím tvrdit, že má s aplikací ust. § 66 nejrozsáhlejší zkušenosti, toto ustanovení s relativním úspěchem používá např. v ochraně dřevin rostoucích mimo les, kde obecné právní nástroje selhávají, protože orgány ochrany přírody příslušné k jejich aplikaci (obecní úřady) je buď neumějí, nebo nechtějí správně využívat.

Tak ČIŽP v odůvodněných případech rozhodnutím podle § 66 zakazuje kácení povolené pravomocným rozhodnutím příslušného orgánu ochrany přírody (dojde-li k závěru, že se jedná o nezákonné povolení), resp. zakazuje toto kácení minimálně do doby, než se příslušný nadřízený orgán (krajský úřad) vypořádá s podnětem ČIŽP k přezkumu existujícího pravomocného povolení ke kácení dřevin. V loňské zimní sezoně ČIŽP rozhodnutími podle § 66 zakázala rozsáhlá kácení silničních stromořadí, která správci komunikací oznámili jako výkon zvláštního oprávnění ve smyslu § 8, odst. 2 zákona č. 114/1992 Sb. a příslušné orgány ochrany přírody (obecní úřady) nevyužily svého oprávnění oznámené kácení pozastavit, omezit nebo zakázat, přestože odporuje požadavkům na ochranu dřevin nebo rozsahu zvláštního oprávnění. Přitom tak měly učinit již proto, že nebyl udělen souhlas (obecního úřadu obce s rozšířenou působností, příp. správy) podle § 12, odst. 2 k činnosti, která by mohla snížit nebo změnit krajinný ráz (a takovou činností kácení dřevin podél komunikací nepochybně je); dále lze tvrdit, že každé kácení dřevin bez náhrady (což je v drtivé většině případů kácení silniční zeleně) a bez posouzení jejich funkčního a estetického významu odporuje požadavkům na ochranu dřevin, neboť dřeviny jsou obecně zákonem chráněny před poškozováním a ničením. S názorem ČIŽP, že oznámená kácení silničních stromořadí bylo na místě omezit či zakázat rozhodnutími podle § 66 zákona č. 114/1992 Sb., se ztotožnilo i Ministerstvo životního prostředí (MŽP) jako odvolací orgán a všechna tato rozhodnutí potvrdilo.

Kompetence k užití ust. § 66 zákona č. 114/1992 Sb.

Ukládání opatření podle § 66 zákona č. 114/1992 Sb. je v působnosti hned několika orgánů ochrany přírody, což podtrhuje důraz kladený zákonodárcem na tento preventivní nástroj. Kompetentními orgány jsou obecní úřady obcí s rozšířenou působností, krajské úřady, ČIŽP, na území národních parků, chráněných krajinných oblastí a jejich ochranných pásem správy NP a CHKO (a samozřejmě rovněž ČIŽP), na území vojenských újezdů újezdní úřady a ČIŽP, na ostatních pozemcích určených pro účely obrany státu MŽP a ČIŽP.

V praxi se vyskytla komplikace, spojená s omezením kompetence správ CHKO k užití § 66 jen na území CHKO a jeho ochranných pásem. Podle § 78, odst. 2 zákona číslo 114/1992 Sb. správy CHKO vydávají souhlas podle § 45e, odst. 2 tohoto zákona k činnostem v ptačích oblastech a to, za podmínek v tomto ustanovení obsažených, i mimo území CHKO (např. nachází-li se na území ptačí oblasti národní přírodní rezervace nebo národní přírodní památka). Některá nařízení vlády, jimiž se zřizují ptačí oblasti, ovšem stanoví, že souhlas k vymezené činnosti není třeba, pokud je takováto činnost orgánu ochrany přírody předem oznámena. Počítá se nepochybně s tím, že orgán ochrany přírody, kterému byl záměr vykonávat činnost předem oznámen, bude mít možnost oznámenou činnost omezit nebo zakázat postupem podle § 66 zákona; jinak po uplynutí stanovené lhůty (pouhých 15 dní od doručení oznámení) vzniká oznamovateli právo tuto činnost uskutečnit. Správa CHKO je ovšem s ohledem na výše uvedené v některých případech postavena do situace, kdy je příslušná k přijetí oznámení o záměru provádět činnost v ptačí oblasti, ale není příslušná k jejímu omezení nebo zákazu podle § 66. Pokud je nutné oznámenou činnost regulovat postupem podle § 66 zákona, musí dát správa CHKO neprodleně podnět orgánu ochrany přírody příslušnému k užití § 66 – v praxi je to ČIŽP na základě dohody mezi Agenturou ochrany přírody a krajiny ČR a Českou inspekcí životního prostředí.

Procesní otázky spojené s aplikací ust. § 66 zákona č. 114/1992 Sb.

O omezení či zákazu činnosti podle § 66 zákona č. 114/1992 Sb. rozhodují orgány ochrany přírody ve správním řízení (srov. ust. § 90, odst. 1 – věta první tohoto zákona, které nevyjímá řízení podle § 66 z působnosti obecných předpisů o správním řízení – v současné době zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, včetně jeho části druhé a třetí, upravující tzv. formální správní řízení; jakákoli jiná úprava by ostatně s ohledem na intenzivní dotčení práv a povinností adresátů opatření podle § 66 nebyla ani myslitelná).

V praxi se vyskytly spory ohledně způsobu zahájení správního řízení o omezení nebo zákazu činnosti podle § 66. Vzhledem k tomu, že zákon nestanoví, jakou formou může být toto řízení zahájeno, občanská sdružení požadovala, aby se tak mohlo stát nejen z moci úřední, ale i na jejich návrh1.

Doručením podání občanského sdružení, označeného jako návrh (podle nového správního řádu jako žádost) na zahájení řízení o omezení nebo zákazu činnosti podle § 66 zákona č. 114/1992 Sb., je tak podle jejich názoru toto správní řízení zahájeno. Správní orgány naopak poukazovaly na to, že řízení o omezení nebo zákazu činnosti konkrétní fyzické nebo právnické osoby má obdobný charakter jako řízení o uložení pokuty určité osobě za správní delikt (což je typicky „oficiózní“ správní řízení, tj. zahajované výlučně z moci úřední) a dále zdůrazňovaly absurdnost situace, kdy by v případě pozdějšího zpětvzetí návrhu muselo být řízení zastaveno a vzápětí znovu zahájeno z moci úřední, pokud by orgán ochrany přírody mezitím shledal, že existují důvody pro užití § 66. Nový správní řád výslovnou úpravou § 42 – Přijímání podnětů k zahájení řízení – potvrdil, že podání jakékoli osoby vyzývající orgán ochrany přírody k užití § 66 zákona č. 114/1992 Sb. je typickým podnětem k zahájení řízení z moci úřední. Orgán ochrany přírody je povinen tento podnět prošetřit a pokud shledal důvody, řízení z moci úřední zahájit.

Jak konstatoval Ústavní soud v usnesení sp. zn. II.ÚS 142/02 ze dne 28. 5. 2002 „...správní řízení zahajuje orgán ochrany přírody I. stupně vždy, při splnění zákonných podmínek vyplývajících ze zákona č. 114/1992 Sb. z úřední povinnosti, když ukončit je může pouze tehdy, odpadl-li důvod jeho zahájení“. (Poznámka: Jednalo se o případ, kdy ČIŽP, resp. MŽP jako odvolací orgán, zakázala stavebníkovi pokračovat ve výstavbě energetického vodního díla Podhradí–Loibing na řece Dyji v kat. území Podhradí nad Dyjí a Stálky, který neměl potřebné výjimky ze zákazu škodlivého zasahování do přirozeného vývoje zvláště chráněných druhů, ve smyslu § 50, odst. 1 a 2 zákona č. 114/1992 Sb., vyskytujících se v předmětné lokalitě, a to s účinností do vydání těchto výjimek podle § 56 zákona č. 114/1992 Sb. příslušným orgánem.)

Občanská sdružení samozřejmě mohou být při splnění obvyklých podmínek daných § 70, odst. 2 a 3 zákona č. 114/1992 Sb. účastníky řízení o omezení či zákazu činnosti podle § 66 tohoto zákona.

Určité pochybnosti v minulosti vyvstaly v souvislosti s možností vydání předběžného opatření v řízení o omezení nebo zákazu činnosti podle § 66 zákona č. 114/1992 Sb. Některé názory poukazovaly na to, že rozhodnutí o předběžném opatření, vydané v rámci probíhajícího správního řízení o omezení nebo zákazu činnosti podle § 66 zákona č. 114/1992 Sb., má za časté účinky rozhodnutí ve věci samé (např. je jím uložena povinnost zdržet se jakékoli další stavební činnosti na určitém pozemku a obsahově stejná povinnost je pak uložena rozhodnutím podle § 66). Rovněž zdůrazňovaly, že rozhodnutí podle § 66 je stejně jako předběžné opatření ze zákona předběžně vykonatelné, tzn. odvolání proti němu nemá odkladný účinek (srov. ust. § 90, odst. 1 – věta třetí zákona č. 114/1992 Sb.). Ve svém souhrnu tyto argumenty mířily k závěru, že vydání předběžného opatření v řízení podle § 66 není možné. Praxe ovšem upozorňovala na četná úskalí postupu, kdy by neprodleně po zahájení řízení podle § 66 bylo vydáváno rozhodnutí o omezení nebo zákazu činnosti podle tohoto ustanovení (a nutnost neprodleně reagovat na existující riziko pro zájmy chráněné zákonem č. 114/1992 Sb. leckdy nastává). „Ve spěchu“ by nemusel být dostatečně zjištěn skutkový a právní stav, existoval by pouze omezený prostor pro uplatnění práv účastníků řízení (zejména osoby, jíž se činnost omezuje/zastavuje, a dále obcí jako účastníků podle § 71, odst. 3 zákona č. 114/1992 Sb.), např. možnost vyjádřit se před vydáním rozhodnutí k jeho podkladům. O možnost účastnit se řízení by byla zkrácena občanská sdružení (nebylo by možné vyčkat, zda se občanská sdružení do řízení přihlásí v zákonné lhůtě 8 dní ode dne, kdy jim bylo příslušným správním orgánem zahájení řízení oznámeno).

Nastíněná otázka byla uspokojivě vyřešena tak, že vydání předběžného opatření v řízení vedeném podle § 66 zákona č. 114/1992 Sb. je možné (za splnění obvyklých podmínek stanovených pro vydání předběžného opatření správním řádem), přičemž není na závadu okolnost, že povinnost uložená předběžným opatřením se leckdy obsahově kryje s povinností uloženou rozhodnutím ve věci samé. Dalo by se říci, že jde o typický postup vyvinutý aplikační praxí, kdy orgán ochrany přírody zahájí řízení o omezení nebo zákazu činnosti podle § 66 zákona č. 114/1992 Sb., v zahájeném řízení neprodleně vydá předběžné opatření (které svou povahou potřebě nezbytného zásahu odpovídá např. již tím, že je mu správním řádem přiznána předběžná vykonatelnost, a dále tím, že ho sám správní orgán „pružně“ zruší, jakmile pomine důvod, pro který bylo nařízeno), a po zjištění všech skutkových a právních okolností buď „nahradí“ předběžné opatření rozhodnutím ve věci samé, nebo zastaví řízení, protože odpadl důvod, pro který bylo zahájeno (bylo zjištěno, že riziko zájmům chráněným zákonem č. 114/1992 Sb. nehrozí).

Hmotněprávní otázky spojené s aplikací ust. § 66 zákona č. 114/1992 Sb.

Výjimečnost opatření ukládaných podle § 66 zákona č. 114/1992 Sb. spočívá především v tom, že jimi lze omezit, popřípadě zakázat i činnost povolenou, a to za podmínky prokázání pouhé možnosti ohrožení obecně nebo zvláště chráněných částí přírody nedovolenými změnami.

Omezení, popřípadě zákaz i činností povolených; postačí možnost ohrožení, nikoli až hrozba fakticky naplněná

Základní výklad k této otázce byl přijat výkladovou komisí ministra životního prostředí a publikován ve Věstníku MŽP č. 6/1999. Podle něj: „Rozhodnutím vydaným podle ust. § 66 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, lze omezit, popřípadě zakázat i činnost povolenou, a to v případě, že orgán ochrany přírody ve správním řízení prokáže, že by výkon takové činnosti mohl způsobit tímto zákonem zakázanou, popřípadě nedovolenou změnu přírody. Pro účel tohoto výkladu se povolenou činností rozumí jak činnost, která není jiným zákonem zakázána či omezena, tak i činnost, která byla povolena individuálním správním aktem vydaným jiným správním orgánem jak před účinností zákona o ochraně přírody a krajiny, tak i po této účinnosti“. Důvodem pro omezení nebo zákaz činnosti povolené individuálním správním aktem jiného správního orgánu (jiného orgánu ochrany přírody, vodoprávního úřadu, stavebního úřadu, báňského úřadu apod.) může být jak to, že povolení je právně vadné (např. bylo vydáno na základě nedostatečně zjištěného stavu věci), tak to, že je jen jedním z povolení (souhlasných správních aktů) potřebných pro legální výkon určité činnosti, nebo to, že potřeba konkrétní ochrany přírody vyvstane až s určitým časovým odstupem od vydání povolení jiného správního orgánu.

Podmínky pro využití ust. § 66 zákona č. 114/1992 Sb. zvlášť přesvědčivě vyložil Nejvyšší správní soud v odůvodnění rozsudku č. j. 7 A 28/2000-47 ze dne 23. 7. 2003. (Poznámka: Jednalo se o případ, kdy Správa chráněné krajinné oblasti Jeseníky, resp. MŽP jako odvolací orgán, zakázala zadržování a odběr povrchových vod z vodního toku Střední Opava pro malou vodní elektrárnu v k. ú. Ž., lokalita „H.“, město Vrbno pod Pradědem, a to do doby povolení této činnosti příslušným rozhodnutím vodohospodářského orgánu.) Dovolím si proto rozsáhlejší citaci:

„Zadržování a odběr vody pro provoz malé vodní elektrárny by mohl teoreticky způsobit nedovolenou změnu (rozumí se obecně nebo zvláště chráněných částí přírody – pozn. autorky) a využití postupu podle § 66 zákona o ochraně přírody tak nebylo ve vztahu k dané činnosti vyloučeno. Přitom se nemusí jednat o hrozbu fakticky naplněnou, tedy nemusí být zjištěno, že změny již skutečně nastaly; zákon možností daného postupu sleduje předcházení negativním důsledkům, postačí tedy možnost ohrožení. Takovou možnost ohrožení lze spatřovat i v živelném dlouhodobém odběru vody z vodního toku, tedy v odběru, u něhož nebyl příslušným orgánem posouzen jeho přípustný rozsah z hlediska vlivu na dané přírodní podmínky. Přitom ani skutečnost, že by se jednalo o odběr povolený, by z hlediska využití ustanovení § 66 zákona o ochraně přírody nebyla rozhodující, neboť takové povolení vychází z určitých standardních podmínek. Mohou však nastat situace, kdy i povolená činnost se stane hrozbou a je nezbytný zákaz činnosti dříve jiným orgánem povolené. Rozhodující pro užití zákazu činnosti podle § 66 zákona o ochraně přírody tedy je hrozba změn chráněných částí přírody v důsledku realizované činnosti, ať povolené či nikoliv. Jde-li však o činnost nepovolenou, je ohrožení přírody reálné, neboť nejsou stanoveny ani respektovány žádné meze.“

Je-li tedy opatřením podle § 66 zákona č. 114/1992 Sb. omezována nebo zakazována činnost povolená, např. pravomocnými rozhodnutími vodoprávního úřadu, tato rozhodnutí se tím neruší, ale „rozhodnutí orgánu ochrany přírody vydané podle § 66 zákona č. 114/1992 Sb. vytváří zákonnou překážku pro jejich realizaci“ (srov. např. výše citované usnesení Ústavního soudu sp. zn. II.ÚS 142/02 ze dne 28. 5. 2002). To je ve shodě i se specialitou zákona o ochraně přírody a krajiny a předpisů vydaných k jeho provedení ve vztahu k předpisům o lesích, vodách, územním plánování a stavebním řádu, o ochraně nerostného bohatství, ochraně zemědělského půdního fondu, myslivosti a rybářství (zakotvena v ust. § 90 odst. 4 zákona č. 114/1992 Sb.).

Stanovení podmínek pro výkon činnosti – kolize s kompetencemi jiných orgánů, přípustný rozsah omezení

V praxi je velmi důležitá otázka, jaké podmínky je možné v zájmu prevence nedovolených změn obecně nebo zvláště chráněných částí přírody adresátům rozhodnutí stanovit.

V prvé řadě nelze jako podmínky omezujícího rozhodnutí podle § 66 zákona č. 114/1992 Sb. stanovit něco, co přísluší ze zákona jinému správnímu orgánu (viz např. stanovisko legislativního odboru MŽP č. j. 410/1959/00 Výklad právních norem k řízení o povolení male vodní elekrárny – MVE a řízení dle § 66 zákona č. 114/1992 Sb.). V rozhodnutí podle § 66 zákona číslo 114/1992 Sb. nelze např. stanovit minimální zůstatkový průtok, protože ten podle ust. § 36, odst. 2 vodního zákona stanoví vodoprávní úřad při udělení povolení k nakládání s vodami.

V tomto případě se v prvé řadě nabízí jako řešení zákaz provozu MVE podle ust. § 66 zákona č. 114/1992 Sb. do doby, než bude vydáno povolení k nakládání s vodami, v němž bude stanoven minimální zů-statkový průtok takový, aby provozem MVE nedocházelo k nedovoleným změnám obecně nebo zvláště chráněných částí přírody. Získat takové povolení k nakládání s vodami bude zájmem provozovatele MVE, protože do doby jeho vydání bude provoz MVE zakázán.

Podle mého názoru ale není vyloučeno ani stanovení „vhodně formulovaných“ omezujících podmínek pro provoz MVE v rozhodnutí orgánu ochrany přírody podle § 66 zákona č. 114/1992 Sb. Tyto podmínky nelze uvést výslovně jako stanovení minimálního zůstatkového průtoku. Je nutné zdůraznit, že orgán ochrany přírody není ke stanovení minimálního zůstatkového průtoku příslušný. Jelikož je nutné prozatímně upravit poměry provozování MVE kvůli zjištěné hrozbě změn chráněných částí přírody v důsledku realizované činnosti, stanovuje orgán ochrany přírody dočasně, tj. do doby vydání povolení k nakládání s vodami, kde bude vodoprávním úřadem stanoven minimální zůstatkový průtok ve „správné“ výši, že provoz MVE nesmí ohrožovat stabilizační funkce významného krajinného prvku tím, že by z vodního toku odebíral vodu v takovém množství, že by průtok povrchových vod byl snížen pod hranici xx m3/s. Tímto bude ošetřen minimální zůstatkový průtok vodního toku a zároveň nedojde k jeho výslovnému stanovení.

V rozhodnutí ministra životního prostředí č. j. M/100046/00, SRK/2/P-911/00 ze dne 17. 1. 2000 (publikováno ve Věstníku MŽP č. 5/2000) se konstatuje, že: „Zákonné zmocnění vymezené v ustanovení § 66 zákona o ochraně přírody a krajiny není tak široké, aby na jeho základě bylo možno v zájmu ochrany přírody stanovit taková trvalá omezení vlastníka ve využívání jeho pozemků, která jsou ve skutečnosti na úrovni vyvlastnění. Při rozhodování o podmínkách pro výkon činnosti, která by mohla způsobit nedovolenou změnu obecně nebo zvláště chráněných částí přírody, respektive při rozhodování o zákazu takové činnosti, je třeba vždy pečlivě zvažovat okolnosti každého jednotlivého případu a stanovit pouze taková omezení, která jsou těmto okolnostem přiměřená“. (Poznámka: V daném případě byla rozhodnutím Správy NP a CHKO Šumava, potvrzeným rozhodnutím MŽP, omezena podle § 66 zákona č. 114/1992 Sb. činnost vlastníkovi pozemků tak, že určité části pozemků neměly být vůbec hospodářsky využívány, na určitých pozemcích se vylučovaly veškeré zásahy do vodního režimu mokřadu a byla stanovena i určitá omezení ve vztahu k případnému kácení dřevin rostoucích mimo les. Důvodem byla skutečnost, že předmětné pozemky jsou biotopem ohroženého druhu rostliny upolínu evropského a silně ohrožených živočichů chřástala polního a ještěrky živorodé, přičemž již dřívějšími zásahy vlastníka došlo k částečnému narušení těchto biotopů.) Každé rozhodnutí se vždy týká konkrétního případu, proto je citované rozhodnutí ministra životního prostředí třeba chápat především jako poučení, že omezení hospodářského využívání pozemků by se mělo dít v nejmenším možném rozsahu, který ještě postačuje k ochraně před nedovolenou změnou části přírody, a omezující podmínky ve smyslu činností na dotčených pozemcích přípustných a nepřípustných by měly být stanoveny co nejkonkrétněji.

Aplikace ust. § 66 zákona č. 114/1992 Sb. ve vztahu k některým jiným institutům zákona – povolení a souhlasy, odstranění následků neoprávněných zásahů

Před časem se mezi některými orgány ochrany přírody (zejména na jižní Moravě, ale i na Magistrátu hlavního města Prahy) začala šířit praxe stanovování podmínek pro povolení výjimky podle § 56 zákona č. 114/1992 Sb., pro udělení souhlasu podle § 12, odst. 2, závazného stanoviska podle § 4, odst. 2, souhlasu k činnosti v ptačí oblasti podle § 45e, resp. příslušného nařízení vlády, případně pro udělení dalších potřebných aktů souhlasu orgánu ochrany přírody jen podle § 66 zákona. Důvodem byl zřejmě přehnaný právní purismus, tedy právněteoretický názor, že podmínky lze v povolení/souhlasu stanovit jen tehdy, pokud se zákon o této možnosti výslovně zmiňuje. Zákon č. 114/1992 Sb. přitom o možnosti stanovení podmínek k povolení/souhlasu obvykle nehovoří, nebo jen v omezeném rozsahu – např. v ust. § 56, odst. 2 zmocňuje orgán ochrany přírody k tomu, aby v rozhodnutí o výjimce stanovil povinnost nezaměnitelného označení živočicha zvláště chráněného druhu (po novelizaci provedené zákonem č. 218/2004 Sb. byl navíc do § 56 doplněn odstavec 5, podle nějž pro obsah rozhodnutí o výjimce platí obdobně § 5b, odst. 3 a 4, přičemž podle § 5b, odst. 3 písm. c) musí rozhodnutí /o odchylném postupu při ochraně „evropských“ ptáků/ obsahovat mj. podmínky, za nichž lze takto postupovat).

V dlouholeté aplikační praxi se však v rozhodnutích o výjimkách, závazných stanoviscích k zásahu do VKP, souhlasech z hlediska ochrany krajinného rázu atd. podmínky udělení těchto povolení/souhlasů běžně stanovují a tato praxe nebyla zpochybněna správní ani soudní judikaturou (přiznávám ovšem, že mi není znám soudní judikát, který by tuto právní otázku výslovně řešil). Orgány ochrany přírody, které např. výjimku podle § 56 zákona č. 114/1992 Sb. povolí a dále podle § 66 tohoto zákona stanoví podmínky výjimky, se navíc nijak nevypořádávají s otázkou zahájení řízení podle § 66 (toto řízení by muselo být zahájeno z moci úřední a spojeno s řízením zahájeným na žádost o povolení výjimky podle § 56). Pro stanovování podmínek přímo v rozhodnutí o výjimce dále hovoří formulace skutkové podstaty přestupku, resp. jiného správního deliktu, podle § 87, odst. 3, písm. l), resp. § 88 odst. 2, písm. p) „neplní podmínky výjimky udělené podle § 43 a 56 nebo podmínky souhlasu podle § 44 a 57“. Při stanovení podmínek na základě § 66 by pak vznikala sporná otázka, zda neplnění takto stanovených podmínek má být postihováno podle výše citovaných ustanovení jako neplnění podmínek výjimky, nebo jako „nedodržování omezení či zákazu činnosti vyslovených podle § 66“ (ust. § 87, odst. 3, písm. h), resp. § 88, odst. 2, písm. j) zákona).

K uvedené otázce se nedávno vyjádřila i rozkladová komise ministra životního prostředí, která stanovení podmínek podle § 66 v povolení výjimky podle § 56 zákona č. 114/1992 Sb. označila za nesprávné:

„V daném případě bylo při stanovení podmínek udělené výjimky použito nesprávně ustanovení § 66 zákona č. 114/1992 Sb. Toto ustanovení je nástrojem regulace činností jinak dovolených a lze jej použít tehdy, kdy z činnosti subjektu vyplývá možnost nedovolené změny přírody či její části. Řízení o omezení či zákazu činnosti podle ustanovení § 66 zákona č. 114/1992 Sb. je samostatným řízením. V daném případě však šlo o udělení výjimky ve smyslu ustanovení § 56, odst. 1 ve spojení s odst. 3, písm. h) zákona č. 114/1992 Sb. ze zákazů stanovených v ustanovení § 50 tohoto zákona, konkrétně ze zákazu poškozovat sídla užívaná zvláště chráněným druhem rorýse obecného. Při stanovení podmínek udělené výjimky mělo být postupováno podle ustanovení § 56, odst. 3 a 5 tohoto zákona.“ (souhlas ministra životního prostředí k přezkoumání rozhodnutí MŽP, odboru výkonu státní správy I., č. j. 4664/M/07 55986/ENV/07, spis. zn. P/1977, ze dne 2. 8. 2007.)

Další právní otázkou, kterou řešila aplikační praxe, byla možnost užití § 66 zákona č. 114/1992 Sb. k omezení činností v lesích národního parku (především činností spojených s asanací kůrovců), které byly v dřívějších letech schváleny souhlasem orgánu ochrany přírody uděleným podle § 22, odst. 1 zákona k použití ustanovení lesního zákona o zásazích proti škůdcům a o případech mimořádných okolností a nepředvídaných škod. Odpůrci použití § 66 k omezení činností, které by jinak na základě uděleného souhlasu podle § 22 měly být v lesích II. zóny ochrany přírody NP Šumava prováděny, argumentovali tím, že standardním právním řešením situace, kdy se prokáže zájem ochrany přírody v NP na „nezasahování“ proti škůdcům v některých porostech, je změna dříve uděleného souhlasu podle § 22, odst. 1 v řízení podle § 84 zákona. S tím lze nepochybně souhlasit, avšak aplikace ust. § 66 k omezení nebo zákazu činností dříve odsouhlasených rozhodnutím podle § 22, odst. 1 tím vyloučena není. Prokáže-li se, že prováděním činností dříve odsouhlasených by mohlo dojít k nedovolené změně chráněných částí přírody, lze tyto činnosti preventivně omezit či zakázat rozhodnutím podle § 66. Rozhodnutí vydané podle § 66 původní rozhodnutí o souhlasu podle § 22, odst. 1 neruší, nýbrž vytváří zákonnou překážku jeho realizace v tom rozsahu, v jakém dříve povolené (odsouhlasené) činnosti zakazuje či omezuje (srov. výše citované usnesení Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 142/02 ze dne 28. 5. 2002).

Za zmínku stojí rovněž stanovisko, které zaujala judikatura k námitce pokutovaného subjektu, že nebyl povinen dodržet zákaz jakékoli další činnosti způsobující nedovolenou změnu obecně chráněných částí přírody narušením krajinného rázu, vyslovený podle § 66 zákona č. 114/1992 Sb., neboť „ust. § 66 míří na případy nedovolené změny obecně nebo zvláště chráněných částí přírody prováděné činností subjektů, a nikoli na případy, kdy se tyto subjekty snaží určitou činností napravit nedovolené zásahy a vrátit situaci do předešlého stavu“. Soud konstatoval, že „bylo povinností žalobce dodržet zákaz vyslovený ve smyslu § 66 zákona a neprovádět žádné další práce, protože otázka toho, jakým vhodným způsobem může být porušení krajinného rázu napraveno, byla otázkou dalšího řízení před příslušným orgánem ochrany přírody, a nesměl o této otázce o své vůli rozhodnout žalobce“ (rozsudek Městského soudu v Praze č. j. 10 Ca 156/2003 ze dne 28. 2. 2005). V dalším rozsudku, který souvisel se stejnou kauzou (rozsudek Městského soudu v Praze č. j. 9 Ca 67/2004 ze dne 31. 8. 2006), soud vyslovil významný názor ve vztahu k ust. § 86 zákona č. 114/1992 Sb. – Odstranění následků neoprávněných zásahů, když konstatoval: „Uvedeným ustanovením je uložena povinnost zjednat nápravu, čili učinit nápravné opatření k uvedení území do původního stavu, ovšem pouze za předpokladu, že o možnosti a podmínkách uvedení do původního stavu rozhodne orgán ochrany přírody. Nejsou tedy ponechány na vůli té osoby, která provádí navrácení přírody a krajiny do původního stavu, postup a způsob této nápravy, nýbrž je třeba, aby taková činnost byla prováděná kvalifikovaným a schváleným postupem. …podle zákona nelze uvádět území do původního stavu bez rozhodnutí příslušného orgánu ochrany přírody.“

Autorka je vedoucí právního odboru ředitelství ČIŽP Praha